自贸试验区与经济园区都发挥了窗口､示范､辐射和带动的战略作用｡所关注的重点领域虽然各有侧重,但主要方面是相通的,即以政府职能转变为核心,以投资贸易政策创新与扩大开放为导向,服务国内产业发展升级｡自贸试验区面临三大任务:转变政府职能､扩大服务业开放及提高贸易和投资便利化程度｡经济园区中的主体之一经济开发区设立至今,其发展方针有所调整和改变(参见表2)｡国务院出台的相关意见中进一步强调发挥国家级经济技术开发区作为改革试验田和开放排头兵的作用｡可见,经济开发区发展方针上有适应形势变化的局部微调,但是聚焦对外开放和产业发展的目标定位一脉相承,始终未变｡
(三)经济园区具备快速有效实施的扎实基础
经济园区规模数量庞大,基本覆盖了我国主要的经济区域,并且地位突出､实力雄厚(如表3所示)｡2012年,纳入统计的171家国家级经开区实现地区生产总值5.4万亿元,工业增加值3.8万亿元,第三产业增加值1.2万亿元,财政收入1.1万亿元,税收收入9 339亿元,进出口总额7 411亿美元,分别占全国总量的10.4%､19.2%､5.3%､9%､9.3%和19.2%(商务部,2013)｡⑨
经过近30年的开发､建设､运营､管理的实践,经济园区积累了制度､人才､财力､贸易､投资等多方面优势,是区域经济增长最活跃､开放程度最高的经济地理单元｡特别是在制度与人才方面,经济园区大多采用管委会模式,具有扁平化､集约化管理特点,相对独立和自主,更好地体现了服务型政府的理念,成为各地行政管理效能的高地｡经济园区以精简､高效､统一为原则,管理干部的配备偏好年轻化､知识化､专业化,经济园区劳动从业人员及人口整体素质具有绝对优势｡此外,对我国外向型经济发展发挥重要作用的出口加工贸易而言,至今仍存在一项特别的制度安排,即《出口加工区监管的暂行办法》(国函〔2000〕38号)所规定的“为防止重复建设,在中华人民共和国境内设立出口加工区,只能设在已经国务院批准的现有经济技术开发区内,并由省(自治区､直辖市)人民政府报国务院批准”｡
显然,作为各地区增长极的经济园区具有特殊的体制架构和积累的综合优势,相比制度体系､组织架构､规模体量庞大的某一城市或省区,在率先复制推广自贸试验区机制､经验方面必然阻力少､风险小､操作易､耗时短｡
(四)经济园区的层次性和多样性为复制推广保留了广阔的空间
经济园区的层级性和多样性可为复制推广自贸试验区机制经验提供攻守有序､弹性可控的操作空间｡具体来看,经济园区的层次性有利于复制推广方案的垂直差异设计｡世界银行(2008)曾指出,与世界其他地区不同,中国具有独特的经济园区嵌套(zone within zone)式､多层次开放结构｡由于自**限(主要指项目审批权限)的不同,我国经济园区梯度层级特点显著,经济特区､国家级新区内又包含开发区､高新区等,就经济开发区和高新区而言,又可明确划分为国家级､省级及其他三级,2006年正式公布《中国开发区四至范围公告目录》,明确了222个国家级和1 346个省级开发区范围,此后各类经济园区的所属范围逐步规范｡这种类似行政级别的梯度,有利于通盘考虑影响范围､程度､深度的同时,按时序进行复制推广的垂直差异设计｡需要强调的是,由于各不同层级的经济园区本身都是覆盖全国的,垂直差异设计维护了全国范围复制推广这一根本要求,又保留了余地｡
经济园区的多样性有利于复制推广方案的横向差异设计｡大国特征､区域经济水平的差异和经济园区功能的区别,使得我国经济园区在种类､规模､目标定位､发展阶段､水平等诸多方面存在差异｡目前经济开发区､高新技术园区是规模最大､体系最完整的两类园区；原有的六种海关特殊监管区与自贸区性质最接近,国家规定将其全部视同国家级开发区｡除此之外,还存在区中有园､园中有园,开发区､工业园区､科技园等叠加发展的现象｡经济园区的多样性造就了多元的创新主体,增强了自贸区模式模仿创新的活力,为复制推广的水平差异设计,政策工具组合,多种方案的试验､比选保留了广阔的空间｡不排除在特殊情况下,个别园区甚至可设计为某类经验复制推广的禁区｡
(五)部分经济园区已先迈出一步,借鉴自贸区模式,自主改革与制度创新
分布在全国不同省市的部分经济园区,紧跟自贸试验区的改革步伐,出台或完善了一系列自主改革举措(参见表4)｡这些举措既借鉴自贸试验区经验又融合了自身特点,有的与自贸试验区改革形成了互动｡比如,深圳前海区､昆山试验区⑩､苏州工业园区与上海自贸试验区人民币跨境业务相互借鉴推广；长江经济带海关特殊监管区域对2014年4月上海自贸试验区试点的14项海关监管创新制度直接采纳推行；平潭综合试验区､天府新区成都片区直管区及成都经开区､高新区推出的负面清单对上海自贸试验区2013､2014年版负面清单的模仿创新｡近期发生的这些案例为本文提出的战略提供了现实佐证｡
六､结论和政策建议
上海自贸试验区接轨国际规则的创新探索是全国深化改革开放的重要突破口,快速有效形成和推动制度创新经验的复制､推广与辐射是上海自贸试验区建设的关键｡本文将上海自贸试验区改革与经济园区转型升级的现实联系起来,提出以经济园区为载体的“梯度对接战略”,作为加快上海自贸试验区制度创新和经验成果推广的一条现实可行的路径｡基于文献梳理和上海自贸试验区复制推广现有思路的综合考察,本文界定了梯度对接战略的基本内涵和逻辑构成,依次对当前实施经济园区战略的必要性与可行性进行详细论证,并指出近期苏州､成都､武汉等地经济园区融合自身特点效仿自贸区改革的现象为本文所提出的战略提供了现实佐证｡
为形成梯度对接战略实施所预期的地方改革与上海自贸试验区改革间的互动和协同创新局面,实现上海自贸试验区经验推广和园区转型升级“共赢”,提出以下相关政策建议｡
1.总体把握上海自贸试验区复制推广的关键时间节点｡《总体方案》提出“两至三年”明确时限要求,这是统筹安排自贸区改革进程的时间总纲｡据此,有必要将上海自贸试验区设立一､二､三周年作为实施“梯度对接战略”的重要时间节点,并与首批国家级经济技术开发区成立30周年经验总结､2015年“十二五”规划完成和“十三五”规划设计出台､2016年加入WTO15周年总结回顾等重要事件挂钩,进行重要领域的梳理､衔接､研讨和全面部署｡
2.科学合理地发挥经济园区重要载体作用｡首先,以经济园区梯度对接为契机,带动地方自主改革,推进制度创新和发展转型｡其次,经济园区载体在对接自贸试验区改革中可进一步积极探索功能作用的延伸,满足当前新型城镇化要求和顺应城市群经济新趋势｡再次,服务于“一带一路”､京津冀协同发展､长江经济带三大国家战略,积极谋划､自觉承担支撑新型开放体系和促进区域协调发展中的新使命､新功能｡须特别强调,经济园区的此轮对接是制度的自我革新,绝不同于招商引资竞争；地方自主改革一定要在法规和事权边界约束下进行,涉及的各利益主体责､权､利的重新划分和调整必须有法可据｡上海自贸试验区制度创新除了上海地方政府的主动探索,部分改革是在国家授权或法律豁免操作下推进的｡即便如此,地方改革和园区转型仍大有可为,开辟改革创新之路有赖于地方积极性､主动性的发挥,绝不能因噎废食｡
3.突出经济园区中的“国家队”即国家级经开区和高新区､海关特殊监管区在实施梯度对接战略中的示范引领作用,发挥各自的优势｡比如,以《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发〔2014〕54号)为契机,国家级开发区试行和推进国家产业､外资､土地､环境等各方面改革举措和政策实施谋划转型升级；高新区发挥知识产权､研发与专利及创新制度方面的相对优势；被统一纳入国家级开发区范畴的海关特殊监管区域则着重于贸易便利化及商事管理等领域的改革突破｡
4.相关归口管理部门(国家发改委､工商管理总局､商务部､科技部､海关总署等)在推进相关法律法规修订(如“外资三法”)的同时,可择机出台支持性意见或政策措施,助力自贸区经验推广和经济园区转型升级｡如前所述,我国的经济园区种类繁多､形式多样,分属不同行业部门及不同层级归口管理｡梯度对接战略的良好实施,同时依赖于管理部门与经济园区的有效沟通､经济园区与自贸区的改革对接､不同归口管理部门及各层级之间的横向与纵向衔接,三个方面缺一不可｡
5.上海市域范围及长三角经济群经济园区,享有地理邻近､人员熟悉､沟通方便､制度环境趋同等优势,更应积极探索形成与自贸区改革呼应联动的体制机制,一方面促进自贸区经验尽快在上海市域范围､长三角范围的推广,另一方面可探讨经济园区作为上海自贸试验区地理扩围依托或建成上海自贸试验区功能“辅区”的可能性｡据此,依托上海市域及长三角经济园区的互动或扩围,可望有两大收益:其一,可与自贸试验区主区功能错位互补,解决当前上海自贸试验区设定偏重服务业､土地存量有限制约制造业发展､产业功能不强的问题,发挥长三角制造业已有优势；其二,借助自贸试验区的改革举措和制度创新,进一步搞活上海市域和长三角范围经济园区自身发展､联动发展､共建共享11的体制机制｡