(三)梯度对接战略的拓展认识
1.激励相容､风险预期可控､可操作实施的路径
该战略所涉及的上海､其他省市及中央层面三类主要参与主体可实现激励相容｡上海作为自贸试验区改革一线的直接设计者与参与者可从两方面获益:其一,所进行的改革与制度创新有了一个相对可预期的复制推广的路径；其二,经济园区梯度对接自贸区改革能够为其直接或间接提供动态反馈信息,在正式形成推至全国的经验前存在修正或纠错的空间｡其他省市具有通过经济园区对接自贸区改革的激励｡一方面,各省市经济园区转型升级势在必行,需要新的动力和突破口；另一方面,这是各省市对全国深化改革开放的响应之举｡对个别省市而言,还可为后续申报､设立自贸区做好前期准备,充分积累经验｡对中央层面而言,这是一条放大自贸试验区改革与制度创新示范效应,调动地方自主改革积极性的做法,通过覆盖全国､数量庞大的各类经济园区参与进来,使得创新增加､活力提升｡最重要的是,在这样一条各方信息相对完全､较为清晰的复制推广路径下,为风险与压力的测试和试验提供了更开阔的平台和空间,并且这些至少从地域空间上有清晰边界的经济地理单元易于复制推广的操作实施｡
2.与以往区域梯度发展(开放)战略的区别与联系
肇始于深圳特区设立的“梯度开放战略”③逐步形成了“经济特区———沿海开放城市———沿海开放区———沿江开放港口城市———沿边开放城镇———内地省会开放城市”开放体系｡与之相比,除了面临美国金融危机后国际分工格局的深度调整,中国经历“奇迹式”增长后步入“三期”叠加阶段等不同于以往的国内外大背景,本文提出的“梯度对接战略”与“梯度开放战略”的主要区别体现在范围的梯度设计､聚焦领域､目标手段等方面｡具体而言,以往的“梯度开放战略”按照先沿海､后内陆,东､中､西区域依次推进的步骤实施,聚焦工业制造业与实体经济,依靠“人口红利”及土地､税收等招商引资优惠措施形成“政策洼地”,注重经济总量､规模积累与增长速度维持,造就了中国制造业大国的地位｡“梯度对接战略”则依托经济园区为载体对接自贸试验区改革在全国范围内实施,为经济转型和产业升级提供新的制度空间｡聚焦服务业与虚拟经济,依赖于改革与制度创新形成“改革红利”､“制度红利”,注重服务业发展以调整经济结构､提升发展质量,打造中国经济“升级版”,形成参与国际竞争与合作新优势｡以往梯度开放战略与本文提出的梯度对接战略又是相互联系的,比如,两者都贯彻“以开放促改革”､渐进实施的理念,特别是梯度开放战略开创的全方位､多层次､宽领域的开放格局及其直接产物经济技术开发区､海关特殊监管区等类型的经济园区,为梯度对接战略提供了基础与载体｡综上,不妨将“梯度对接战略”看作新一轮改革开放内外环境下区域梯度发展战略的拓展与引申｡
四､以经济园区为载体实施梯度对接战略的必要性
经济园区梯度对接上海自贸试验区满足上海自贸试验区改革和经济园区转型两方面的要求,是当前开放倒逼改革的紧迫形势下,加快自贸试验区改革及经验推广进程的重要枢纽和现实选择｡
(一)上海自贸试验区改革推广及影响范围的客观要求
上海自贸试验区作为国家战略,目标定位着眼中国发展全局｡以外资准入这项制度为例,2013年版“负面清单”开始即承担着可复制推广的前瞻性任务,直接体现了全面深化改革的设计中“对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”这一全国方向性的要求,是十八届三中全会提出的“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”改革路线的先行探索｡实践中,可复制推广的制度创新被作为自贸试验区改革成功与否的主要衡量标准｡④ 可见,上海自贸试验区的主要改革举措和经验成果的复制推广将覆盖全国所有区域,经济园区理所当然地涵盖其中｡
自贸试验区本身即经济园区的一种特殊形式,具有经济园区的共性特征,其经验模式的探索形成离不开我国现阶段经济园区的体制机制框架｡由此,自贸试验区的制度创新和改革举措虽然着眼全局,具有综合性､整体性､普遍性特点,但它首先是对现阶段经济园区制度深刻认识基础上的突破与变革｡自贸试验区改革举措的实施和经验推广,全国各类经济园区必然是受到直接影响且影响最大的经济地理单元｡
(二)经济园区转型升级的内在诉求
在面临发展阶段与内外环境变化时,经济园区通常率先成为政策响应和转型升级的依托(参见表1)｡由于当前外资､产业､土地､税收､能源､环境等压力,各类经济园区面临转型升级诉求,再“开发”和再“创业”成为当务之急｡从发展阶段看,经济园区需要由单一的高强度､高密度式开发建设,依靠一揽子政策优惠招商引资,“摊大饼”和“铺新摊子”扩区发展为特点的“经济园区1.0时代”向综合性建设､多元化发展､集约化管理的“经济园区2.0时代”转型升级｡从发展内容看,经济园区的功能定位需要由单一加工制造业､高新产业向先进制造业､现代服务业､新兴产业并重转型升级；经济结构需要由单纯工业经济､生产经济向城市生产生活综合经济转型升级；管理职能需要由单纯注重经济发展向统筹经济､社会､生态协调发展转型升级｡从目标导向看,经济园区转型升级需要满足三项总体要求｡一是适应中国经济转入中高速增长阶段新常态､产业转型升级大背景和经济服务化大趋势｡二是遵循城市化发展规律,响应新型城镇化建设,从“工业孤岛”､“产业孤岛”转向“产城融合”､“产城人融合”｡三是认清产业边界模糊的必然趋势,构建新型产业体系,容纳､扶持新产业､新业态､新技术､新模式“四新”企业｡值得强调的是,出口加工区､保税区从设立时起,特别是中国加入WTO以后,即被认为只是自由贸易区的过渡形式､初级形态,转型成为符合国际标准规范的自由贸易区是必然趋势｡⑤
经济园区的转型升级依赖于发展理念､政策规划､发展路径､体制机制的创新｡上海自贸试验区的制度创新实践则为经济园区的未来发展提供了指引｡自贸试验区致力于促进贸易､投资管理体制与国际接轨,在简化政府审批､改革监管制度､扩大服务业开放等方面的改革举措和制度创新,显然有助于解决经济园区面临的产业单一,服务业发展薄弱,制造业､服务业､新兴产业集聚不足,园区与主城融合发展脱离等突出问题｡近期国务院出台的《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(以下简称《意见》)已明确提出“支持符合条件的国家级经开区按程序申报设立海关特殊监管区域”｡中国经济园区“走出去”谋求国际合作也需要提前“预热”,谙熟国际规则⑥｡可见,经济园区具有借力､学习､模仿､追赶自贸试验区,加快自身转型升级的内在诉求｡
(三)形势所需､风险可控､实际可操作的共同要求
中国经济处在“三期叠加”的态势中,改革已进入深水区｡同时,欧美发达国家主导的TPP､TTIP谈判正在加紧进行,后危机时代的全球贸易和投资环境国际规则面临重构｡此外,2013年第五轮中美战略与经济对话框架成果表明,中国做出了实施更加积极主动的开放战略､扩大服务业开放等承诺,以期推进行政审批制度改革,转变政府职能,减少微观事务管理｡基于此,《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)提出了两到三年的时间窗口｡因而自贸试验区的改革探索及经验推广具有强烈的紧迫感⑦,当前在其他自贸区未获批的情况下,不拘名义,调动各地以经济园区为载体自主改革,在所属权限范围内尽早结合自身特点对接自贸区改革及制度性探索和尝试,有利于将自贸试验区的制度创新推向全国｡
上海自贸试验区建设是渐进的过程,必须建立在防范风险的基础上｡除金融风险的防范外,制度风险的防范更是根本性的,现阶段改革难度大､考验多,许多内容涉及改革深水区｡制度变革具有“路径依赖”特点,制度创新面临主动放弃已经习惯的规则,打破原有的利益“藩篱”,探索尝试新的制度规则面临着尚不熟悉､不习惯甚至不可预期的系统性和操作性风险｡同时,自贸试验区推出可复制､可推广的制度和机制不是一蹴而就的,需要分批试点､分步实施,某些领域的压力测试､风险测试需要超越自贸试验区,在更大区域进行｡相比其他形式的经济地理单元,经济园区当前兼容风险可控､实际可操作等多项要求,是进行制度创新试验和推广的理想选择｡
五､以经济园区为载体实施梯度对接战略的可行性
有效利用经济园区平台,发挥其载体作用,主动对接上海自贸试验区制度改革创新的梯度对接战略不仅是必要的,而且借助于改革基础､战略定位､经济条件､园区结构､现实操作等优势,经济园区实施梯度对接战略也是现实可行的｡
(一)渐进改革开放实践及经验的积累为基础
我国30多年改革开放保持稳定的同时取得了经济增长的“奇迹”,渐进改革与梯度开放是重要经验之一(Xu,2011)｡以“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地”为路径的全方位､多层次､宽领域的对外开放格局逐步建立,各类经济园区相继大规模成立,不仅促进了各地经济增长(Wang,2013),尤为重要的是,也成为引用国外资金技术的有效平台,以及探索借鉴西方先发国家和地区发展经验､管理理念､制度试验的空间载体｡与我国改革开放发展阶段和发展程度相适应,经济园区的制度试点分阶段进行,分批次推向区外和全国范围,在稳步推进政府组织的改革､市场主体的培育､市场体系的完善､资源配置方式的转变､竞争机制的引进等方面进行了一系列系统制度创新,在对外开放､体制创新､产业集聚､科技创新､集约用地､城市建设等方面积累了重要经验,这些实践和经验积累节约了学习成本,为经济园区对接自贸试验区改革奠定了基础｡
(二)功能定位､重点领域､战略作用相似相通
自贸试验区与经济园区都堪称制度创新源､改革试验田及开放高地｡就自贸试验区而言,正如名称中“试验”所示,《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》与十八届三中全会决定明确了其为全面深化改革和扩大开放探索新途径､积累新经验的国家战略使命｡目前已推出的金融开放､海关监管等制度创新,特别是简化工商登记､投资便利化､负面清单管理等制度,表明了自贸试验区走在国内开放的前沿,也为中国对外自由贸易区谈判和国际投资合作磋商做了铺垫｡⑧
就经济园区而言,20世纪80年代计划体制包围中的经济开发区被形象地称为市场经济的“飞地”,成立伊始即借鉴国际经验和市场模式,引进竞争机制,培育园区市场主体,催化政府组织管理､资源配置方式改革等一系列制度创新,随着改革开放的深入,不同时期的试点经验不断从园区走向区外｡经济开发区的促开放作用至今仍为政策所依赖｡