【摘 要】上海自贸试验区改革的重点和难点在于通过先行先试,形成全国可复制､可推广的制度样本｡本文尝试提出以经济园区为载体的“梯度对接战略”,作为加快上海自贸试验区制度创新复制推广的一条可行路径｡在界定梯度对接战略基本内涵的基础上,论证指出,遍布全国的各类经济园区作为渐进改革开放的空间载体､制度试验创新的重要平台及地方经济转型升级的有力依托,其地位､功能､作用与上海自贸试验区相似相通,当前以其为载体对接自贸区改革是结合历史经验和现实基础的必要且可行选择｡这既有利于加快自贸区改革及制度推广进程,又有助于经济园区自身的转型升级｡近期苏州､成都､武汉及福建等地经济园区融合自身特点效仿自贸区改革的现象,是本文提出战略的“现实版”｡
【关键词】上海自贸试验区；经济园区；制度创新；梯度对接
【中图分类号】F270 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4950(2015)02-0069-12
一､引 言
2013年9月国务院批准设立了中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”),作为主动应对国内外经济环境形势变化,打造中国经济“升级版”和引领新一轮改革开放的一项重大国家战略｡上海自贸试验区改革通过先行先试,短时期内探索形成制度成果,建成全国可复制､可推广样本,被视为衡量其改革成效的主要标准｡上海自贸试验区非一级政府却在做政府层面的改革探索,其制度创新与推广难度逐步加大｡上海自贸试验区制度效应的扩散及示范引领作用的发挥依赖于自贸区改革与地方改革之间的有效衔接和良性互动｡据此,我们结合经济园区转型升级的现实,尝试提出以各地经济园区为载体的“梯度对接战略”｡当前紧迫形势下实施该战略具有一定的历史实践经验和较好的现实基础,不仅为加快上海自贸试验区制度创新经验复制推广指出了一条现实可行的路径,而且对于进一步实现上海自贸试验区建设与地方改革互动,推进经济园区转型升级具有重要指导意义｡
二､文献回顾与复制推广的现有思路
上海自贸试验区设立后,许多专业性的研究机构和团队陆续组建,集中服务于自贸试验区制度框架､体制机制的设计和配套政策､实施意见的研究与制定；短短一年内已有近百项制度创新及改革举措密集出台,且部分经验成果正以多种形式推广｡
(一)文献回顾
现有文献针对自贸区战略功能定位､目标内涵､重点领域､影响与意义及面临的内外环境等问题做了深入探讨(王新奎,2013；张汉林和盖新哲,2013；裴长洪,2013；陈林和罗莉娅,2014)｡与以往其他改革不同,上海自贸试验区的改革与制度创新以形成“全国可复制､可推广”样本为导向,构建与经济全球化发展趋势相兼容的开放型经济体制(张幼文,2014)；推动中国改革开放,并为中国的多边自贸区谈判铺平道路,这是上海自贸试验区政策最大的特点｡这也意味着上海自贸试验区改革的难点在于探索复制和推广路径并无先例可循｡恰恰是这一难题,以往研究关注不多,仅有的几项研究包括:丁剑平和赵晓菊(2014)指出,为了加快“可复制､可推广”速度,避免不同步放大要素价格变化与要素流动速度“时空偏离”产生的“第一类冲击”效应,自贸试验区内的“摸着石头过河”式金融开放要与区外的拆除“利益集团藩篱”之改革同步进行｡夏斌(2014)认为,上海自贸试验区改革最大的挑战是金融改革,提出设立资金往来的“特别账户”通道,分四步走实现金融改革突破,即自贸区内先行,上海浦东启动,天津､广州或深圳等复制推广,全国资本账户开放和人民币可兑换｡杨海坤(2014)解读了2013版负面清单的正面效应与局限,指出全国推广后所面临的外资对产业冲击､风险责任自担､政府公信力､现有法律框架束缚等一系列风险挑战｡孙元欣和牛志勇(2014)通过比较上海自贸试验区负面清单(2013年版)与《美国双边投资协议2012年范本》,提出了上海自贸试验区负面清单转化为全国负面清单的路径和措施｡以上几项研究,仅是关于金融开放和负面清单管理这两个具体领域的复制推广路径探讨,并且仍然是原则性和粗线条的｡在此背景下,从更为宏观的层面综合考虑做大自贸试验区改革“蛋糕”(王新奎,2013),探讨加快自贸试验区制度创新经验复制与推广的可行路径,就具有非常重要的现实意义｡
上海自贸试验区设立一年来,聚焦于政府监管与审批､贸易､投资､金融､税收等关键领域制度改革,相继出台了《负面清单》(2013年版､2014年版)､《中国(上海)自由贸易试验区条例》等相关配套政策｡我们注意到,在这批新制度还未全面推广之际,苏州､成都､武汉及福建等各地的经济园区已领先一步,自发对接自贸试验区模式,进行自主改革和制度创新,成为复制推广自贸试验区经验最积极的经济地理单元和空间载体｡这种对接､互动并非偶然｡中国渐进改革开放和“奇迹式”增长过程中成长壮大的经济园区,体现了发展中国家“有效市场与有为政府”的成功结合(林毅夫,2012)｡它们作为各地区的“增长极”,在促进区域(城市)经济发展(Wei,1995；Wang,2013),培育产业集群(Douglas,2010)以及技术和制度的引进､模仿与创新过程中发挥着重要的示范带动作用(郜若素和宋立刚,2007)｡其中,经济园区主要类型之一的经济技术开发区曾是20世纪80年代中心城市引进市场机制的制度创新区域,引领城市改革摆脱了放权让利､一放就乱､一收就死的怪圈,走上了“增量改革”､制度示范的轨道,在整个中国经济体制改革和制度变迁中发挥了桥梁作用(傅晓,2013)｡
(二)复制推广的现有思路
中共十八届三中全会提出“要在推进现有试点基础上,选择若干具备条件的地方发展自由贸易园(港)区”,2014年《政府工作报告》明确将“建设好､管理好中国上海自由贸易试验区,形成可复制可推广的体制机制,并开展若干新的试点”列入年度任务｡目前,复制推广上海自贸试验区改革及经验成果的三种总体思路已为大家所知晓｡第一种思路是以上海自贸试验区试点整体为样本进行复制推广｡事实上,在上述政策背景下,上半年各地已经出现了密集申报自贸区的“热潮”｡第二种思路则是从自贸试验区设立以来形成的改革与制度“试验池”中分批遴选“子集”,将有明显预期效果的举措经验“顶层设计”为国家法规或部门规章,“自上而下”直接推向全国｡比如,由上海自贸试验区试行,短期内即快速推向全国的注册资本认缴制度和企业信息公示制度｡第三种思路是,将自贸试验区的部分改革举措或制度成果先在上海市域范围推广,比如2014年3月在上海自贸试验区落地的小额外币存款利率上限放开试点随后于6月扩围至整个上海市实施｡
总体来看,在现有思路下,其他地区更多地还是“坐等”上海自贸试验区经验复制推广的被动接受者,未能较好地促成地方改革与上海自贸试验区改革之间的联动｡
三､梯度对接战略的基本内涵
基于文献回顾和对已有推广思路的考察,联系中国“园区经济”的历史与现实特征,本文提出一条新的复制推广的现实可行路径,即进一步提升和发挥各地经济园区的载体作用,实施“梯度对接战略”,而不是仅仅局限于遴选､建立少数几个自由贸易港区,以便加快上海自贸试验区改革创新和经验模式复制推广的步伐｡
(一)梯度对接战略的内涵界定
本文提出的“梯度对接战略”,是指2013年以后的一段时期内,为实现设立上海自贸试验区的国家战略目标,由上海自贸试验区接轨国际标准,进行制度改革创新,先行先试；由经济园区为载体对接上海自贸试验区,进行模仿创新,试行实施；经过动态反馈总结形成相对成熟的经验模式,进而在全国范围复制推广的一条总体实施上海自贸试验区战略的可行路径｡
作为“梯度对接战略”载体的经济园区,一般泛指在某种政策取向下采取一定经济内容和形式的特定范围区域①(FIAS,2008)｡目前在我国主要包括经济技术开发区､高新技术产业开发区､工业园区､科技园区､边境合作区､出口加工区､保税区､保税港区､综合保税区､保税物流园区､跨境工业园区等11种类型｡其中,出口加工区､保税区､保税港区､边境合作区属于“海关特殊监管区域”②,按规定视同国家级开发区｡尽管类型不同,但其本质都是依赖特定地理空间选择性地实施经济政策以实现设定的目标｡就上海自贸试验区而言,它并非一个单独划分出来的整体区域,而是由4个海关特殊监管区组成,分别是上海外高桥保税区､外高桥保税物流园区､洋山保税港区､浦东机场综合保税区｡可见,上海自贸试验区是依托原有海关特殊监管区域的当前开放程度最高的园区形式,但其“试验”性质又表明与国际通行标准下的自贸区尚有差距｡
“梯度对接战略”在整体考虑不同类型经济园区的同时,强调根据各自禀赋条件和比较优势发挥战略载体作用｡比如,自贸区的改革与开放政策直接相关,其经验成果最易于在海关特殊监管区域平移；而海关特殊监管区域外的其他类型经济园区,特别是经开区与高新区长期作为经济园区的主力和各地开放的高地､发展的引擎,在与自贸区改革互动中复制推广经验成果具有各自的历史基础和现实优势｡
(二)梯度对接战略的逻辑构成
如图1所示,“梯度对接战略”可形式化分解为三个梯度､两类创新和一个循环反馈过程｡
具体而言,“三个梯度”指上海自贸试验区接轨国际通行规则､全国经济园区领先一步对接上海自贸试验区经验成果､全国范围复制推广成熟经验,分别由图1中从左至右三条实线箭头表示｡
“两类创新”指上海自贸试验区的“制度创新”与经济园区的“模仿创新”｡上海自贸试验区处于全国开放的最前沿,深度接触国际贸易投资规则与格局,积极参与并应对国际形势新变化､新发展,可以在“大胆闯､大胆试､自主改”的改革思路下进行制度创新；经济园区则可以结合自身条件优势对接自贸试验区经验,边行边试,模仿创新,放大自贸区的创新示范､辐射带动作用｡
“一个循环反馈过程”如图1中的虚线箭头所示｡具体而言,经济园区的制度创新实践领先于其他经济地理单元,先行对接自贸区可以在较短时间内通过学习､模仿和创新提供直接或间接的动态反馈；其所形成的成熟经验在全国范围正式复制推广后,也会有一个反馈过程｡这些反馈信息主要包括自贸试验区经验的适用性､有效性､操作性问题及未预料到的问题等,反馈信息在各参与主体间的及时传递､共享,可进一步完善自贸试验区的改革成果｡复制推广的路径经过三个梯度,共同构成开放式的循环过程｡而且,这一过程也是上海自贸试验区､经济园区､未来自由贸易区(港)三者形成竞争合作､良性互动的基础｡此外,梯度对接战略并不意味着所有制度创新成果都要依序在三个梯度内复制推广,它允许一定的灵活性,有些可预期效果的经验模式在自贸试验区内推出后,可以直接复制推广至全国范围｡