新世纪的开始10年是上海构筑国际经济、金融、贸易和航运中心的关键时期，也是形成大城市发展内涵的重要时期。为此，必须使上海城市发展的战略目标、基本路径和战略构想进一步清晰起来，并在此基础上形成新的发展思路、发展抓手和发展举措。
上海把世界级城市作为城市发展的战略目标，无疑是一个重要的转折点。上海要建成世界级城市，也就需要打造未来世界级城市的创新模式。这种创新模式的核心，就是要进行城市形态和布局的创新。为此，从本质上来说，就是要把上海6340平方公里作为一个未来世界级城市的整体形态来进行通盘考虑，并以此作为创新的基础和创新的内涵。
一、世界级城市：上海城市形态和产业布局的基本构架
上海要建设世界级城市，必须从调整城市空间结构着手，进行城市形态创新。为此，也就必须在充分认识和评估上海城市形态和空间布局现状的基础上，深入研究上海经济发展的未来战略态势，从而勾勒上海未来世界级城市的城市形态和产业布局的基本构架。
1．城市形态和空间布局的现状特征
从上海城市形态和空间布局的现状来看，还是以中心城区为主。其主要特征表现在：一是中心城区形成了“圈与点”组合的形态结构。有内环、中环、外环三个“圈”；有中央商务区、金桥、张江、虹桥、漕河泽等多个“点”。二是外环线以内开始以第三产业和都市工业集群，形成具有世界级城市特征的中心城区产业体系，并预示着仍将有一部分存量或增量的制造业产能以及相应的人口溢出中心城区。三是从六大支柱工业转化，逐渐形成东、西、南、北四大工业基地，并且呈现点状增强增大以及“东西吸纳增量为主，南北吸纳存量和增量并举”的发展格局。四是全郊区散布着130多个城镇、近300个各类经济开发区，以及生产规模较小、生产组织高度分散的农业生产体系。同时，郊区与江苏、浙江省毗邻的一些乡镇以及海岛乡镇，都因经济比较薄弱而长期成为了“经济盲区”。
如此的城市形态和空间布局，其结果必然是中心城区向心力太高而离心力太低的现象呈现刚性态势，从而导致经济活动与人口过度集中于中心城区，城乡二元结构严重，大城市病突出，基础设施投资建设的压力倍增，城市商务成本居高不下，经济要素出现外流倾向等。这一系列问题的产生和累积，不仅同整个城市形态和空间布局有着直接的关系，而且还将继续严重地演化下去。因此，这就有必要在上海东西联动调整城市空间布局的基础上，进一步在创新城市形态布局方面进行积极探索。
2．城市形态和空间布局的基本构架
上海要建设世界级城市，应该形成未来城市形态和空间布局的基本构架。根据城市发展的现实态势以及建设未来世界级城市的客观要求，全市在城市形态和产业布局上可以形成“一极”、“一圈”、“五带”以及“节点城镇”体系的发展格局。
一是浦东金三角增长极。由陆家嘴金融贸易区——外高桥港区——浦东国际航空港——深水港所组成的相互依托的金三角，不仅将成为上海经济发展的重要增长极，而且将对未来世界级城市功能和能级的提升以及增强长江三角洲的经济能级起到至关重要的作用。因此，金三角应当加速形成现代服务业和战略产业集群，进一步集聚相关经济要素，强化在上海经济发展中的地位。
二是物流产业带。由外高桥——国际空港——深水港连线构成，并将成为未来的物流集聚区。随着浦东铁路投入建设和中国沿海大通道的最终形成，这一产业带的大物流功能将进一步显现出来。因此，周边腹地应逐渐形成与之相配套的“双港产业群”，从而进一步起到共同增强这一物流产业带势能的作用。
三是现代服务产业带。由松江佘山国家旅游度假区——虹桥机场——虹桥开发区——南京路——外滩与陆家嘴组合形成的中央商务区——浦东世纪大道——浦东国际机场所形成的第三产业带已经开始初步显出雏形，并且将继续向着现代服务产业带演化。
四是重化工业溢出带。在中心城区冶金工业产能向北部钢铁基地集聚、化学工业产能向南部化学工业基地集聚、造船工业产能向长江口集聚的过程中，将逐渐延伸出一条中心城区工业向南北两端扩散转移的重化工业溢出带，并有助于进一步改善中心城区的空间结构。为此，一方面要引导并协助好中心城区重化工业以及相关工业产能溢出的走向，避免因分散布点而导致集聚效应的丧失，另一方面也要以此为基础形成专业型的“产业群走廊”和组团式的“企业群落”。
五是水上景观与相关产业带。由以淀山湖——淀浦河——黄浦江为主线形成的“一轴、五环、八射、六湖、六廊”水上景观带，将以黄浦江沿岸开发和举办世博会为契机，成为上海水生态景观及城市休闲活动空间的新亮点，并发展成为上海未来的教育产业、住宅产业、文化产业、旅游产业、会展产业和高科技产业的集聚带。
六是郊环工业带。从发展趋势来看，郊区将逐渐演变成上海存量转移和增量发展所形成的制造业中心，成为大量劳动密集型产业的集聚地。从区域功能分工来看，西半圈应成为以劳动密集型为特征的制造业产业圈，其定位主要是形成国内外经济要素的“承接载体”；东半圈应成为以战略产业和现代服务业为特征的配套产业圈，其定位主要是形成为国际航空港与深水港配套服务的“服务载体”。
七是郊区农业产业圈。郊区除城市化和工业化地区之外，将进一步呈现种植业3个“三分之一”和养殖业“四个分区”的布局特征和产业特征。从区域功能分工来看，在外环线周边，应该着力营造大批的城市森林和城市绿化；在郊环工业带以内，应该成为推进种子工程、生物工程、温室工程、绿色工程及以信息和贸易为内核的“服务农业”的主要阵地。同时，其他农村地区，则应该向着生态农业、观光农业、休闲农业等方向发展。
上述的城市空间布局，勾勒出上海未来世界级城市形态的基本框架。因此，可以这一空间布局为导向，重点整合调整现有的城镇、开发区和交通(包括轨道交通和高速公路)规划和建设，使条条块块在空间布局结构上形成合力，变过去的城镇、开发区和交通尤其是轨道交通建设的“三张皮”为“一张皮”。
二、世界级城市：上海城市创新发展的重大关系
上海构筑未来世界级城市的路程还很长，结合“十五”计划开局良好和新一轮上海市总体规划的实施，推出上海未来世界级城市的创新模式，就是为了进一步体现“开拓性、坚韧性、可操作性”的发展思路，并正确处理经济与社会发展过程中的一些主要关系。
1．创新城市形态与人口规模的关系
上海在人口方面存在的主要矛盾是总量与结构的矛盾。一方面应当控制人口总量；另一方面，结构上又存在着老龄化水平迅速提高，独生子女就业偏好明显、较重较累的工作无人肯做的两大突出问题。于是，改善全市人口的年龄结构就显得十分的重要，而这又同全市人口规模密切相关。因此，适度放开人口总量与优化人口结构，就将成为主要的战略选择。
在人口总量上，未来上海人口规模应当控制在2000万。如此，上海才能在人口老龄化和大量独生子女的情况下，通过年龄结构的改善而推延全市老龄化的时间，并且相应减轻社保压力，降低商务成本，保持城市的综合竞争力。在人口布局上，如果新增人口尤其是外来人口仍然集聚在中心城区，那么，这个来来的世界级城市将会不堪重负。因此，今后中心城区人口规模应控制，郊区应适度放宽。中心城区人口总量实现动态平衡；郊区人口实现总量突破。同时，要重点促进郊区内部的人口流动，推动落后郊区的人口向发达郊区流动。
2．创新城市形态与商务成本的关系
从国际经验与教训来看，一些世界级大城市由于商务成本比较高，因而整个城市的相关产业出现了空心化的倾向，这也许是一个客观现实。从上海城市发展的现实态势看，近年来商务成本也出现了上升的迹象，已有越来越多的外资企业将投资目光转移到外地，从而不仅影响了上海利用外资的快速增长，而且也影响到上海制造业的发展规模。为此，也就需要形成大城市商务成本的调控机制。
从这个角度出发，如果上海空间布局结构的发展屏障被打开的话，就可以通过中心城区和郊区的商务成本落差来形成对整个城市商务成本的主动性调节机制，从而削弱或者消除这种具有规律性的产业空心化对城市经济与社会发展的影响。因此，上海城市形态和布局的创新，可充分利用郊区的土地和劳动力成本较低的落差，抑制中心城区乃至全市商务成本的过快上升，截流向外转移的产业和外资，从而避免出现城市产业空心化。如此，郊区就能够对中心城区商务成本的抬升反制作用，从而形成全市商务成本的控制力。
3．创新城市形态与“错位发展”的关系
长期以来，上海城乡二元结构的现实状态，必然会影响到全市各区域的战略选择。从目前的态势来看，市区与郊区的区域战略缺少互补性。如市区以土地批租起家，既完成了原始积累，又改变了空间结构，并使得大量工业产能溢出市区。郊区理应利用商务成本低的优势与之呼应，但实际上却纷纷挤入了土地批租的独木桥。于是，一部分投资项目尤其是外资出现了游离郊区的迹象，而这种互补性却在周边省份的一些市县显现出来。之所以如此，同全市各区域功能定位不明以及城乡分割有着密切的关系。
上海城市形态和布局的创新，其主旨就是要推出全市经济发展“一盘棋”的规划理念和发展思路，明晰各区域发展的功能定位，最终达成城乡通开，战略互补。在这个基础上，中心城区和郊区以及郊区各区县之间才有可能真正实现“一业特强”和“错位发展”。
4．创新城市形态与要素流动的关系
目前，受上海城市形态和交通基础设施的制约，全市经济要素的流动在一定程度上是严重不匹配的。中心城区一部分存量和增量的制造业产能溢至郊区，但并没有使相应的劳动力和人口溢至郊区城镇去居住和生活。于是乎，城里人仅仅是到郊区去上班，朝去暮来的态势未见有根本性的改观；而郊区的农民也少有到中心城里去就业，似乎还是隔着一道屏障。其结果，既造成了不少企业经营成本的上升，又倍增了城市基础设施和交通的压力。同时，郊区各区县经济发展水平的差异不小，局部性的劳动力缺乏和过剩现象并存，但郊区各区县之间的劳动力却很少流动起来。因此，如何使全市经济要素流动的匹配化，不仅具有重大的现实和战略意义，而且还要通过城市形态创新和战略布局调整来实现。
从上海建设世界级城市的客观要求来说，城市形态和布局的创新，就可以对要素流动起到一种巨大的推动力。例如，如果城镇、开发区、轨道交通“三位一体”建设的构架逐步完善起来了，就必然会形成城市形态与要素流动的良性互动关系。因此，城市形态的调整和创新，不仅直接关系到城市的未来发展，而且对城市产业的布局和经济要素的流动起着至关重要的作用。
5．创新城市形态与城镇布局的关系
在城镇布局上，以轨道交通作为形成全市节点城镇的主线，有助于全市经济要素流动的匹配化。轨道交通、开发区和节点城镇“三位一体”布局的核心，就是要形成“哑铃+葫芦”型的节点城镇体系。即以轨道交通为轴线，一端是中心城区，另一端是中等城市，中间再串上几个具有代表性的节点镇，并以此来形成全市的节点城镇体系。如此发展模式，能够使城镇化、工业化和交通设施建设形成相互依托、相互推动的格局，才能使人们工作、居住和生活的“属地化”，并对全市人口布局、商务成本控制和中心城区压力减缓起到直接的推动作用。
在城镇规模上，一种是维持现状布局，大的城镇20—30万人，一般的城镇约1．7万人，星罗棋布；另一种是形成3—4个50—80万人规模的中等城市和20—30个10万人规模的节点城镇。从发展的眼光来看，后一种布局规模更为合理。上海在城镇化建设上已有深刻教训，如前几年发展小城镇，郊区农户减少了许多，而农民的宅基地却增加了不少。因此，不能迁就现状，必须从昔日小规模分散布局的老路中走出来。应当集中搞几个中等城市，形成中心城——中等城市——节点城镇的城镇体系。
6．创新城市形态与“郊区看实力”的关系
从城市发展趋势和世界级城市的建设要求来看，中心城区将要进一步提升第三产业能级，而城市的制造业随之将会越来越多地转移至郊区。因此，郊区能不能承接中心城市转移的制造业产能，直接关系到全市经济实力的体现。从这一战略出发，郊区各区县除了用“一业特强”、“错位发展”以及用战略思路来指导发展规划外，关键还是在于开发区的创新和整合。
为此，一是要继续增强全市战略产业布局的力度，抓紧建设国家级的以装备工业为主导的战略开发区，从而尽早形成新型的工业产业结构。二是要用“郊环工业带”来增强郊区承接中心城区制造业转移尤其是外资流入的能力，郊区西部的各级开发区有必要进一步提高招商引资的竞争实力。三是淡化开发区的上海地域概念，强化国别和行业概念。在外商看来，“上海”则意味着比较高的商务成本，从而会掩盖了中心城区和郊区商务成本的落差。因此，强化开发区的国别和行业概念，对郊区的招商引资大有好处。四是推出开发区联盟的整合模式。目前，郊区的开发区甚多，既不利于招商引资，又会引起不良竞争。因此，可以9个市级开发区为龙头并结合各区县“一业特强”的进程实行整合。第一步，一个市级开发区同周边几个乡镇的开发区采用同一名称。第二步，可以逐渐把一个区内的主要开发区整合到一个旗帜之下。如此，既强化了开发区的整合力度，又弥补了乡镇开发区招商感召力弱的不足。
7．市、区县和农民三者的关系
市、区县和农民利益三者关系的核心，就是要建立起“三赢”机制。从城市形态和布局创新以及城乡一体化的现实要求来说，建立“三赢”机制的关键是要解决好两大问题：一是农民宅基地的转让问题。上海郊区“农民向城镇集中”推行效果不大，其主要瓶颈就是农民宅基地不能转让。这一问题不解决，全郊区“三个集中”就难以实现。二是区县问题。“三赢”机制问题的核心在区县。实行“二级政府、三级管理”后，区县政府的作为既影响到用地规模，又影响到农民的切身利益。因此，区县政府如何同市级政府形成合力并保护好农民利益甚为关键。
为此，解决好以上两大问题是当务之急。其一，要尽早推出农民宅基地有偿转让的回购政策，其转让金可用作农民的社保基金，以进一步解决农民的养老问题。二是充分发挥市级政府的宏观调控作用。例如，可以用轨道交通和重大投资项目来引导区县，发挥市级政府的主导作用。同时，还要进一步完善“两级政府、三级管理”的运作模式，为市、区县和农民利益“三赢”机制的建立作好铺垫。
8．上海发展与大都市圈的关系
上海未来世界级城市的建设与发展，实际上也是长江三角洲大都市圈逐渐形成的演进过程。从上海建设世界级城市的客观要求和现实条件来看，必然要同时推动以上海为核心的大都市圈的形成。为此应当重点在3个方面加以推进：一是充分发挥上海在长江三角洲大都市圈中的核心城市作用，进一步提高自己在长江三角洲地区的能级差，真正成为具有强大国际竞争力和区域认同感的世界级城市；进一步强化作为核心城市的使命感，通过加强对整个区域的融入意识和服务功能，真正有益于长江三角洲大都市圈的整体发展。二是强化上海在长江三角洲大都市圈中的基础性服务。在集散功能方面，要增强集聚和辐射功能，发挥上海在长三角的发展极作用。在产业分工方面，要加快上海的产业结构调整和转移，推动长三角的产业分工和合作布局。在城市布局方面，要优化长三角的城市网络结构，推进实现多中心、多层次的城市等级体系。在交通网络方面，要进一步加快上海基础设施建设和长三角的联结。在区域开放方面，要主动减少对长三角地区某些不利于区域整合的行政限制。三是强化上海作为国际大都市的功能性服务，充分发挥金融中心、贸易中心、航运中心以及中心城市对长三角大都市圈的服务功能。