五、“空城”与产业转移
新城发展必须要有产业支撑，较强竞争力的产业是实现新城可持续发展的保障。随着东部地区土地、劳动力、环境等资源约束逐渐加剧，其劳动密集型产业、资源加工型产业需要进行转移，中、西部地区获得难得的机会，并且中、西部地区为实现城市快速发展普遍希望能够承接东部地区的产业转移，但新城建设中出现的产业定位不清、引进项目与本地产业关联性低造成了部分新城承接产业转移的滞后，直接导致了“空城”的出现。
（一）产业定位不清
产业规划应建立在本地要素禀赋基础上，发展具有比较优势的产业，为已具有比较优势的产业排除发展的障碍，使这些产业在要素生产成本很低的情况下，再把交易成本降到最低，但很多新城盲目仿效甚至复制国内外新城的成功模式，重视引进投资，却轻视产业规划，缺乏对新城功能的系统研究，导致新城的产业定位不清。大部分新城没有明确的主导产业，产业体系雷同、重复建设多、水平低、创新能力不强、消化吸收能力弱，未体现专业化分工。主导产业门类多、范围广，没有因地制宜进行产业定位，不利于资源的集中配置和产业集聚，无法发挥主导产业的主导作用，使得新城产业缺乏核心竞争力。
（二）引进项目与本地产业关联性低
新城建设最重要的是需要形成集聚经济，通过产业集聚来做强主导产业，提升产业核心竞争力，但很多新城引进项目与本地产业关联性低，外来企业与本地企业在产业链、价值链等环节的契合度不高，无法让引入产业项目在本地生根并融入本地经济。产业规划的编制没有站在详细规划的角度，没有深入研究选定产业链的各个环节为招商工作提供招商目录和可操作的实施路径，导致企业之间契合度较低，无法起到协同效应。引进不适合本地发展的产业，不但难以与本地产业相契合，而且会造成巨大的资源浪费。
（三）鄂尔多斯市康巴什新城承接产业转移分析
康巴什被定位为“鄂尔多斯市新的政治文化中心、金融中心、科研教育中心和装备制造基地、轿车制造业基地”，其产业定位较盲目，没有考虑到本地的资源禀赋和比较优势。鄂尔多斯的经济主要依靠煤炭及煤炭衍生的化工产品，直接将新城的发展定位于装备制造业尤其是轿车制造业，脱离原有的产业基础，没有足够的资源与条件来承接这些较高端行业的产业转移。
由于引进项目与本地产业关联性低，重点发展的汽车产业既缺乏产业链上下游配套企业支持，也无法招聘到足够的专业人才和熟练技术工人。汽车产业在康巴什无法发展起来，2012年鄂尔多斯市汽车产量只有732辆，无法形成汽车生产的必要经济规模。
产业定位不清、引进项目与本地产业关联性低，使得康巴什新城经济发展缓慢，也拖累了鄂尔多斯市的发展。2008年以来鄂尔多斯市国内生产总值增速及固定资产投资增速逐年下降。（见图1）新城没有起到承接产业转移的作用，成为了“空城”。
六、对策建议
新城及开发区建设是区域经济转型升级的重要支撑，承接劳动力流动与产业转移的效果决定了新城及开发区建设的成败。结合本文的视角，在规划与建设新城及开发区的过程中应从以下几个方面着手避免“空城”的出现：
（一）完善土地管理制度
严格控制新城及开发区扩张速度，小规模出让土地。土地规划要充分调研，建设起步规模不能太大，坚持统一规划、合理布局、优化用地结构，坚持当前与长远结合，提高土地的资产效益和保障能力。从优化土地利用结构，改革土地管理方式入手，形成集约节约用地的格局。科学统筹新城及开发区土地开发利用，避免分散运作导致的土地利用效率不高、项目分散、产业重复的现象。
（二）调整和优化劳动力结构
深入调研新城及开发区劳动力教育程度、技能结构，制定与主导产业需求相匹配的劳动力结构优化方案。根据主导产业对劳动力结构的需求，调整高等教育的层次结构，加大职业技术教育投入。以产业吸引人才，针对重点发展的产业项目引进需要的劳动力，在项目引进中关注就业带动效应，将人才引进作为关注点。加大培训平台建设，充分发挥企业培训和继续教育的作用。
（三）改革户籍制度
放宽新城的户籍限制，加速导入外来人口。取消落户人口计划指标管理，打造人才引进绿色通道，促进农业转移人口和外来人口在新城落户并享有与当地居民同等的权益。逐步实现新城基本公共服务常住人口全覆盖，对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各种与户口挂钩的政策进行全面清理，取消按户口设置的差别化标准。
（四）依托优势产业，延伸产业链
选择地区优势产业作为主导产业，提高产业关联度，不断延伸产业链，将引入产业融入本地经济体。围绕主导产业的主要产品及其上下游产品，引进先进生产技术，形成完整的产业链，积极促成产业集聚，不断提高招商引资的竞争力。着力加强企业在产业链中的地位，通过持续的技术、管理创新增强新城及开发区企业在产业价值链中的市场议价能力。
（五）改革现有的政绩考核体系
创新政绩考核思路，健全指标体系，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和成绩作为重要考核内容，使政绩考核评价客观全面反映本地区的经济社会发展情况。引进第三方评价机制，保证评价的结果公正和考核权威。并进一步公开考核内容、考核程序、考核方法和考核结果，畅通各评价主体依法有序广泛参与评价的渠道，增加考核评价工作的透明度。
（六）促进服务业发展
加强公共服务体系建设，完善公共服务设施配套建设，逐步实现公共服务的均等化。建立公开、平等、规范的服务业准入制度，鼓励社会资金投入生活服务业。加快发展社区服务业，提升社区服务品质，完善新城生活居住条件。在物流、金融、信息、商务、研发等重点领域主动承接生产性服务业转移，不断提升新城生产性服务业对制造业的综合服务功能。
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作者简介：陈建军（1955-），浙江大学区域与城市发展研究中心教授，博士生导师，研究方向：区域与城市经济、产业经济；杨飞（1982-），浙江大学经济学院博士研究生，研究方向：产业经济。