从表2 可以看出，政府部门通过资金引导推动服务业发展的行为呈现以下特征:
第一，注重服务业的生产者服务功能。这说明政府部门促进服务业发展是以经济增长和经济转型为导向的。“申报条件”中明确指出，支持的项目要能提升制造业的水平，降低社会交易成本，并且对企业的资信、成长性都有明确的要求，这就说明引导资金的重点是支持生产者服务业。从申报范围看，申报主体具有多样性，不仅可以是服务业企业、服务业项目，还可以是服务业集聚区、公共平台、品牌和人才工程等，这也说明政府政策是从多个维度促进服务业发展的，注重服务业发展的整个生态系统。
第二，注重新兴行业选择。江苏省服务业发展引导资金设立以来，“支持行业”几乎每年都有一些变化，主要是随着服务业发展的态势进行调整。2009 年的申报通知中支持的行业还主要是商贸商务、现代物流等比较传统的服务业门类，之后迅速增加了云计算、物联网等代表科技前沿的新兴服务业，最近这一两年则尤其突出了电子商务、移动互联、健康养老等服务业新模式、新业态。可以看出，服务业市场中一旦涌现出新的热点和亮点，政府行为都会做出快速反应，力争尽快纳入培育计划。
从表3 可以看出，江苏金融服务业引导资金具有以下特点:
第一，基本是扶强创优的思路。比较注重企业( 项目) 的现有基础和规模，对相关的行业、资产、经营、资信状况都做了比较明确的规定，并且对企业或项目的成长性作出明确规定。比如，在支持企业方面，将范围限定在总部经济的机构；对支持沿海开发的信贷项目，在贷款增长率等指标上具有明确要求；在使用固定资产贷款的服务业项目上，将总投资和固定资产投资作为重要门槛指标。
第二，注重地区平衡发展。由于发展阶段和发展水平的差异，苏北、苏中地区的服务业发展显著弱于苏南地区，因此引导资金显著向苏北、苏中倾斜。主要包括对在苏北、苏中新设的金融机构进行补贴，同时，在对达到一定规模标准的企业进行贴息补助时，苏中、苏北地区的标准也显著低于苏南地区。在促进区域之间协调发展时，相关政策也注重与国家层面的重大规划相结合。比如，上述引导资金与国务院层面的《江苏沿海地区发展规划》相结合，对于江苏沿海的南通、连云港、盐城的金融服务业发展，制定了特别的奖励政策。
3． 对“评优认定”方式的进一步考察
从对样本的观察可以发现，江苏在服务业行业重点实施的“评优认定”措施，一项是创业创新人才团队认定，另一项是省级服务业产业集群认定。
从表4 和表5 可以看出，政府部门以“评优认定”的方式支持服务业发展的行为呈现如下特征: 第一，在结构上注重高端。主要表现为人才认定高端、技术高端、行业高端等，如表4 所示，在创业人才团队的认定上，个人条件和成果条件都需要达到国内一流、国际上有影响力的标准；如表5所示，在产业集群的行业选择上，突出了创意、科技、软件、物流等新兴的生产者服务业。第二，强调行业龙头地位。表现为在产业集群支持的量化条件上，对园区的销售规模、园区内的企业数量、企业的规模、市场份额都进行了明确规定。
4． 对政府行为有效性的简要评述
对于江苏服务业发展中呈现的短板，政府部门和学界存在如下几点共识: 一是规模短板。与其他发达省份相比，江苏的服务业企业经营相对分散、规模较小。在服务业企业的数量和总产值上，江苏处于前列，但在单个服务业企业的规模和附加值上，江苏在东部地区处于劣势。二是结构短板。与其他发达省份相比，江苏的技术和层次均有待提高。在“信息传输、计算机服务和软件业”和“科学研究、技术服务和地质勘查业”等生产者服务业的高科技细分门类中，江苏与京、沪、粤、浙等差距较大。三是区域短板。苏南、苏中、苏北服务业发展不均衡，从服务业增加值的绝对数值看， 2013 年苏南比苏中、苏北数量之和还要高出70%强。针对这些短板，对政府政策评价如下:
第一，政策的切合性。从政府推动服务业发展的两个主要政策抓手———“资金引导”和“评优认定”来看，其与上述江苏服务业发展当中的三大问题，即结构问题、规模问题、区域不平衡问题之间的切合性可以用图1 表示。由此可以直观看出，政府促进服务业发展的政策行为，在“针对性”上是非常有效的。毋庸讳言，“资金引导”和“评优认定”政策很好地切合了江苏服务业发展当中的短板和问题。
第二，政策的前瞻性。针对江苏现代服务业在高端技术、层次上相对不足的问题，引导资金扶持的行业不断变化调整，最近几年都加入了新的扶持行业，包括电子商务、物联网、云计算、移动互联等多个高端产业。但是另一方面，行业的选择“计划不如变化”，对这些行业的支持往往出现在形成社会热点之后，难以做到事前规划支持，甚至是在国家层面已经提出政策规划之后，才跟进提出相应的政策支持措施。显然，由于存在天然的信息不完全问题，政府在决策过程中事先挑选有发展前景的产业是十分困难的，其政策前瞻性不可避免地受到影响。
第三，政策的市场化水平。江苏的服务业政策在协调苏南、苏中、苏北的平衡发展过程中，对欠发达地区进行了倾斜。但值得注意的是，这种政策是基于相同产业采取的不同程度的优惠支持力度，比如热门的金融服务业、新兴服务业等，这在一定程度上利用资金补贴排斥了服务业分工，即政府政策引导不同发展程度的地区发展相同的服务业门类。从这一角度上说，政策的效果可能与初衷适得其反。
政策取向:
以更加市场化的政策工具支持服务业发展
长期以来，发展型政府在促进产业发展时倾向于“挑选赢家”的政策取向，在我国转型时期地方政府竞争的环境下，这一政策取向得到进一步强化。从对江苏的分析来看，总体而言，政府支持服务业发展的政策行为具有较强的针对性，其促进服务业发展的政策也显而易见地体现出挑选赢家产业、赢家区域和赢家企业的特征。当前以长三角为代表的东部地区已经进入发展现代服务业和先进制造业的关键时期，发展以研发、金融、营销等为主要内容的高端第三产业时，市场的作用就逐渐超过政府的作用。这就要求政府支持服务业的政策要向“放松管制与维护公平竞争”倾斜，在注重资金引导和重点扶持的同时，为服务业竞争力提升和结构转型创造良好的市场与制度环境。对于改善政府服务业政策，可以重点考虑以下几个方面:
1． 进一步放松对多种所有制经济进入服务业的管制
国外对于如何发展服务业问题的研究，主要立足于自由市场经济，核心思想是认为有效市场会自发促进现代服务业发展，主要机理在于因为收入提高和工业中间服务的增加引致对服务业需求的扩张。在需求不断提升的基础上，服务业供给方面的制约就越发明显，因此国际上对于促进服务业发展的政策问题，大多是从供给视角展开。政府应当提供一个有效、综合的政策保证，降低服务业进入壁垒，从而促进服务业的发展，与此相关的放松政府管制的实证研究也证明了其政策的有效性。对中国尤其是东部发达地区来说，当前应当利用国有企业混合所有制改革的大好机遇，进一步放松对民营经济尚有限制的部分服务业的管制，尤其是降低公共服务的进入壁垒，提高非公有制经济在服务业中的比重，以制度建设激发行业的活力。
2． 推动服务业企业的兼并重组
推动企业间的横向和纵向兼并重组是提升服务业企业竞争力的重要市场化方式，构建推进企业整合的制度安排应当成为政策的重要方面。过去我们对统一开放市场的认识主要停留在商品市场层面，当前构建统一开放市场体系的主要问题存在新的表现形式，表现为更深层次的技术、资本、信息、基础设施等领域的分割问题，这会成为服务业发展的重要障碍。要致力于消除省级层面的行政壁垒，鼓励省外、市外的服务业龙头企业开展企业并购和资产重组，从而实现规模快速扩张，迅速拓展市场空间。也要鼓励国外的优质企业参与服务业企业的兼并收购、参股经营，打造一批拥有国际竞争力和现代经营管理方式的大型现代服务业龙头企业，缩小与国内外著名服务业企业集团的差距。在这一过程中，政府的政策工具主要体现在完善知识产权11、建立并购基金、完善市场体系等方面。
3． 加大服务业“以对外开放促对内发展”的力度
国内上海自贸区已经开启，同时我国正在努力构建中国—东盟自贸区和中日韩自贸区，新兴国际经贸关系调整的一个重点就是从货物贸易转向服务贸易。扩大服务业对外开放，有利于实现要素在内外两个市场优化配置，各个地区可以在省级层面上申请各类服务业开放的试点，同时在省级权限内做好政府服务体系建设，形成服务业对外开放的特色，逐步形成服务业的“负面清单”管理模式。同时，从解决医疗、教育等重要民生服务供给瓶颈的角度出发，制定促进服务业对外开放的政策，以开放补齐优质服务供给的短板。
4． 改善政府对服务业采购的方式
加快政府体制改革、改善政府采购服务是促进服务业市场发育的重要手段。要转变政府职能，改变长期以来政府包办公共服务的方式，做好政府购买服务与事业单位分类改革、行业协会商会脱钩等相关改革的衔接。逐步扩大政府购买公共服务的范围，最终包括公众的衣、食、住、行、教育、医疗、环保、社会关照、社区服务等各个方面。及时充分地向社会公开购买服务的项目内容、承接主体条件、绩效评价标准等信息，确保社会力量公平参与竞争，用好需求面的政策工具促进服务业市场发育。
注释：
①江静、刘志彪: 《政府公共职能缺失视角下的现代服务业发展探析》，《经济学家》2009 年第9 期。
②江小涓: 《服务全球化的发展趋势与理论分析》，《经济研究》2008 年第2 期。
③江波、李江帆: 《政府规模、劳动—资源密集型产业与生产服务业发展滞后》，《中国工业经济》2013 年第1 期。
④杨瑞龙: 《我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998 年第1 期。
⑤余学明: 《中国省级政府经济职能研究》，《中国行政管理》2006 年第1 期。
⑥王贤彬、张莉、徐现祥: 《辖区经济增长绩效与省长省委书记晋升》，《经济社会体制比较》2011 年第1 期。
⑦陈庆云: 《公共政策分析》，北京大学出版社2011 年版，第80页。
⑧Rothwell R． ，W． Zegveld，Reindustrialization and Technology，London: Logman Group Limited，1985．
⑨闫星宇、张月友: 《我国现代服务业主导产业选择研究》，《中国工业经济》2010 年第6 期。
⑩陈丽珍、赵美玲、肖明珍: 《基于层次分析法的江苏现代服务业主导产业选择》，《商业研究》2011 年第6 期。
11唐保庆、张伟、顾晓燕: 《知识产权保护影响服务业发展的国内外研究新进展》，《阅江学刊》2013 年第5 期。
* 本文系江苏省社科基金项目“江苏形成强市场与强政府正向叠加效应的发展模式研究”( 项目号: 14SZB025) 的阶段性成果。
作者简介: 陈柳，1979 年生，经济学博士，江苏省社会科学院区域发展研究中心副研究员。