2010年1月，国家批准设立皖江城市带承接产业转移示范区，通过大规模主动承接产业转移，积极参与泛长三角区域发展分工，这无疑有利于安徽加快构建现代产业体系，转变发展方式，推进经济转型，加速新型工业化和城镇化进程，实现跨越式发展。[1]但是，任何事件都有其两面性，安徽省在产业转移示范性承接过程中，也隐含风险。探析承接中可能存在的风险性，具有现实意义。
目前国内对产业承接中出现风险研究较少。邓亦林、钟建华、汪淼(2005)认为，产业转移是转移产业在转出区和承接区之间动态博弈的过程，也是一个环境竞争、产业竞争、政策竞争、市场竞争及生产要素竞争的过程，产业承接具有风险。欠发达地区进行产业承接不能照搬照抄哪一种模式，而是应该在充分学习其成功经验的基础上，根据本地区的实际情况寻找一种适合自己的产业承接模式[2]。王瑛(2006)指出，在比较优势基础上的国际分工， 越来越使发展中国家的产业陷入一种低水平发展的陷阱，产业安全受到威胁[3]。吴华清、黄志斌(2009)指出，经济全球化背景下，产业转移与承接会使发展中国家出现产业安全问题[4]。谢丽霜(2009)指出，西部地区承接产业转移需警惕产业梯度转移风险[5]。唐贤秋(2010)发现承接转移的产业与环境保护之间、条块分割行政体制下各地方利益之间、一些角色错位的地方政府与企业之间存在利益冲突[6]。这些风险在皖江城市带承接产业转移示范区或多或少也存在。本文主要从《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中，探讨皖江城市带承接产业转移风险的类型、根源和对策。
一、示范区产业承接的风险
本文主要从未来不确定性和损失的不确定性两方面定义在产业承接中出现风险。
(一)国内外环境巨变增加未来不确定风险
我国东部沿海地区受要素成本持续上升、资源环境压力明显加大等因素的影响，迫切需要加快经济转型，推动结构升级，促进产业转移。示范区设立立足于国内外产业升级，国际国内产业分工加速调整，产业跨区域转移日益明显宏观背景下。然而2008年金融危机冲击，减缓国内外产业转移的步伐，如表1，2008年后安徽省利用外资增长速度大大降低。
这场金融危机不仅减速国际资金向安徽转移，而且对国内产业转移格局进行了重新调整。金融危机对沿海省份冲击，不仅推迟产业升级，减缓产业转移，也促使发达省份对产业结构进行重新布局。如广东省出台了一系列政策，在未来5年内，安排400余亿元资金扶持引导“珠三角”企业向粤北山区和两翼进行劳动力和资本的“双转移”，广东保护性产业转移政策对准备内移企业尤其是大型企业、高新技术企业构成了一道屏障。江苏、浙江和福建也明确支持产业向本省欠发达地区转移，在省内实现区域协调发展。除此之外，越南、印度、泰国等，在开放政策的推行下，土地成本、劳动力成本、开放意识等方面也颇具吸引力，对国际产业转移吸引力更强。例如：越南2006年～2010年吸引外资总额达到1350亿美元，超出计划2.4倍。这些因素迟滞国内外产业向皖江城市带示范区的转移步伐，加之金融危机冲击滞后性，增加未来风险性。
(二)示范区承接产业选择的风险
安徽省指出，示范区建设必须立足于可持续发展，走资源消耗低、环境污染少、科技含量高、人力资源得到充分利用的新型工业化道路。通过加强资源集约节约利用，环境保护，实现经济社会与生态建设协调发展，严禁国家明令淘汰的高耗能、高排放的落后生产能力转入，大力发展循环经济和低碳经济，坚决不要浪费资源的增长、不要牺牲环境的发展，归纳为在产业承接时要选商、选择产业，改变以往“捡到篮子里的都是菜”承接模式。希望通过产业承接，发展现代制造业、高新技术产业，培育一批在国内外具有较强竞争力的优势产业和高新技术产业集群。但是这些产业目前还不是转移的重点，对于皖江城市带相对落后地区来说，可能出现承接产业较少，甚至无产业承接局面。在目前经济考核体制和产业拉动经济发展模式下，地方政府可能出现违背示范区承接原则，追求承接产业数量的情况。
皖江城市带具有左右逢源的区位优势，环境容量也较大，示范区同时享受国家和省一系列政策支持和优惠。这些优势更加吸引一些高耗能、高排放企业落户到示范区的县级开发区。特别对于有些因高耗能和高排放导致其利润空间较小，只有靠国家优惠政策来维持其经营的企业，入驻示范区是其唯一的选择。示范区批准后，皖江城市带地区市县(区)纷纷扩大、升级或者新建开发园(区)，开发区面积的扩大，也需要一些企业入驻，增加园区企业人气，完成示范区规划时设定的经济指标。在内外两方面因素作用下，示范区承接“高污染、高排放、高消耗产业”企业概率增加，风险加大。示范区内一些县级政府为了一些大项目落户本地，常常采取“大开绿灯、全力支持、特事特办、急事急办”的原则，全程服务，让一些“三高”企业顺利进入。
政府在选择产业存在锁定风险。经济学中有锁定效应原理，事物的发展过程对前期道路和规则的选择有依赖性，一旦选择了某种道路、确定某种规则就很难改变。政府在对产业选择时也存在锁定效应，如果前期对产业选择失误，可能会继续走下去，依靠规模经济效益来消除其负外部性，累积其未来风险。如示范区某县，在产业选择时，前期以化工产业作为引进重点。为了使其实现循环经济，必须引进更多上下游化工企业，或者引进同类企业，减少单个企业治污成本。如目前和县省级化工工业园就进入路径锁定效应，需要再引进更多化工产业(企业)，规避目前环境污染风险，增加未来风险。
实际上，产业承接中产生环境问题有其深刻的经济学根源，无论是国际产业转移还是区际产业转移，转移的主体都是企业，而企业投资区位选择主要考虑的是成本。这种成本，除了直接的生产费用之外，至少还应包括因环境外部性内在化而由企业承担的那部分开支。根据庇古模型，环境外部性内在化过程也就是“边际私人净产值”不断趋近“边际社会净产值”的过程，其实质是让生产污染的企业而不是社会或他人来承担相应的污染治理费用。因此，在一定程度上，环境外部性内在化的过程也就是污染控制的实现过程。在经济发展不同水平的区域之间，环境外部性内在化程度是有差异的，一般来说，欠发达区域要低于发达地区。这是因为欠发达地区面临着巨大的脱贫致富压力，公众对企业的环境行为关注不多，另外，有些欠发达地区环境容量较大，自然资源的这种"易得性"容易让人们感觉不到它的稀缺和宝贵，缺乏节约利用资源的内在动力。
(三)示范区城市竞争的“囚徒困境”风险
囚徒困境是博弈论的非零和博弈中具代表性的例子，主要内容是囚徒们如果彼此合作(不说实情)可为全体带来最佳利益(无罪释放)，但在信息不明的情况下，出卖同伙可为自己带来利益(缩短刑期)，因此彼此出卖虽违反最佳共同利益，反而是自己最大利益所在，反映个人最佳选择并非团体最佳选择。但现实中也会频繁出现类似情况，如皖江城市带示范区之间不理性竞争，会损害整个示范区经济利益。
适当的、理性的区域竞争有利于区域发展。张五常指出，以县际竞争为代表的地区间竞争，是中国改革开放以来经济迅猛发展的根本原因[7]。区域间适当的竞争有利于资源合理配置，迫使区域政府提高工作效率，有利于竞争区域获得更多的竞争剩余。从耗散结构理论来看，竞争是为区域引进负熵，从而使区域经济系统具有耗散结构，也就是适当竞争是区域的源头活水，确保区域系统进入相对有序。
从区域空间一体化视角来看，目前皖江示范区整体空间一体化格局还没形成，每个城市为了获得区域的极化效应(回流效应)，都希望成为示范区经济中心(极点)，城市之间竞争日趋激烈。另外，皖江城市之间因地域相近，产业结构相似，工业化发展阶段相同等诸多类似特点，导致城市之间在承接产业转移时，竞争又不可避免。为了多承接转移产业，城市之间可能出现以零税收，财政补贴等不正当竞争手段作为吸引产业转移的条件，也会出现降低承接标准，承接大量以新的面孔出现的“三高”(高污染、高排放、高能耗)企业。这些行为，不仅损害某一个城市，也导致整个示范区不能形成具有差异性、特色性的产业体系。产业结构高度同构现象说明皖江城市带城市之间协调机制并不健全，如果今后竞争还没有有效机制规范，终将导致“囚徒困境”产生。
(四)区域合作发展的风险
在示范区规划中明确指出，示范区是合作发展的先行区，创新合作机制，深化与长三角分工合作，在设施对接、园区共建、信息互通等方面率先突破，在利益分配机制等方面先行探索，在更大范围内实现资源优化配置，加快与长三角一体化步伐，把示范区建成长三角产业拓展优选区，形成与长三角地区优势互补、分工合理、共同发展的产业格局。合作的核心是利益如何合理分配，产业如何协调。
国内产业分工导致欠发达地区呈现两大特点：一是产业结构以劳动密集型和资源密集型产业为主导；二是在产业内部分工，处于加工低端。产业分工存在微笑型曲线，在这个曲线中，一头是研发、设计包括制定技术标准等，另一头是品牌、销售和服务，中间的是加工生产。产业链两头利润率很高，中间段的加工生产利润很低。从国家整体角度来说，这种分工格局有利于避免各地产业同构，相互竞争，有利于规模经济培育与发展。然而，这种分工格局对欠发达地区是有风险的，表现在产业没有核心竞争力，长期依附于发达地区，在区域合作对话中失去话语权，陷入比较优势陷阱，经济利益得不到保障，利润并有逐步降低可能。
目前，皖江城市带只有合肥和马鞍山在2010年3月成为长三角城市群成员，其他城市没有机会与长三角城市直接对话，在区域合作发展过程中，利益如何分配完全处于被动局面。皖江城市带产业承接示范区，肩负着国家产业布局战略，定位之一是全国重要的制造业基地。皖江城市如果不能提高制造业的核心竞争力，如果国家不能协调好区域合作利益再分配，很有可能进入“不合作很难发展，合作又再难发展”的困境中，区际间合作发展充满风险。
(五)政府推动的风险
市场导向，政府推动是示范区建设首要原则。把承接产业转移与引导资源优化配置结合起来，遵循市场规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，突出企业主体地位；加强规划引导，支持先行先试，强化政策扶持，建立完善产业转移推进机制，促进各类企业及要素资源向示范区有序转移。
示范区前期建设主要是通过政府制定一系列产业政策来推动，从示范区设立到规划，再到政策支撑等方面，体现政府在示范区中起了主导作用。如果后期政府作用继续扩大，必然产生风险，忽视了经济活动的主体是企业。产业转移、升级和优化主要机制是市场，而不是靠产业政策推动，产业政策具有一定局限性。产业政策作用的局限性之所以会存在，其原因主要在于：第一，产业政策作用的局限根源于政府能力有限性。现代社会信息量越来越大，信息变化越来越快，不管多么全知全能的政府，都不可能及时获取瞬息万变的各种市场信息。即使能获取所需的全部信息，其成本几乎是无限大的。在市场机制下，激励是通过市场交易回报进行的，约束是通过竞争和产权来实施的。政府面对无数个市场竞争主体，几乎不可能实施有效的激励和约束，因为交易成本和监督成本十分巨大。第二，产业政策作用的局限还由于地方利益障碍的存在。作为地方利益的代表，地方政府有着自己的产业发展目标，只有当中央政府与地方利益目标的追求一致时，地方的产业政策内容才会体现中央的产业发展意图；在地方利益的驱使下，地方政府不断放大自己对经济的干预作用，对中央政府的产业政策“灵活变通”，导致中央政策经常走样。第三，政府干预容易导致腐败。
皖江城市带示范区建设肩负国家战略，政府推动是其必然，涉及到中央、省、市和县四级政府。在我国，政府是本地区利益的集中代表者，为了获取本地利益最大化，政府之间博弈必然存在，而且是多方多层次博弈，可能难以取得最优收益，甚至会出现最大化地方收益，最小化或者损害国家、省利益。皖江示范区战略意义重大，国家和安徽省对示范区城市政府要求必然提高，加上产业转移与承接的紧迫性，示范区内城市政府推动有可能出现只顾眼前利益，忽视经济可持续发展。
可见，政府通过产业政策实施推动经济发展具有风险，上下级政府之间博弈可能使示范区战略未能取得预期效果，产业转移与承接的紧迫性需要政府快速推动，导致眼前利益与长远利益不协调，政府推动蕴含多重风险。
(六)示范区的国家战略风险
示范区设立，不仅为安徽省经济跨越发展提供机遇，更主要肩负探索中西部地区承接产业转移的新途径和新模式，体现了国家战略目的。如果在示范区建设中仅以皖江城市产业承接数量多少或者经济发展水平是否成为中部地区崛起的重要增长极作为示范区考核标准，忽视示范区作为科学发展的试验区，那么示范区设立国家战略意图实现程度会大大降低。
在示范区规划中明确指出，示范区是科学发展的试验区，肩负五种目的探索，即探索产业承接与自主创新统筹发展新思路、探索区域联动发展新机制、探索经济社会协调发展新途径、探索城乡统筹发展新模式、探索体制改革新举措。这五种探索涉及内容较多，难度较大，又难以从定量指标角度衡量，可能被政府有关部门忽视。既然是探索，必然存在风险，又导致政府不愿意去冒风险去探索。从主观方面来说，示范区国家战略的实现具有风险。
另外，就是示范区各市政府愿意进行科学发展试验区五种探索，能否善于发现问题，总结经验也是关键。皖江城市带与中西部其他地区有各自不同点，成功经验也不能完全复制，只有提炼出内在规律性才是重点。因国内外环境不同，区域利益协调格局不同，产业转移，能否从示范区产业承接中提炼出可以指导中西部今后大规模承接产业机理，有一定难度。从客观方面来说，示范区国家战略的实现也有风险。
二、风险化解的对策
(一)树立科学的发展观和政绩观，走包容性增长道路
所谓政绩观，是干部对如何履行职责去追求何种政绩的根本认识和态度。政绩观不仅决定着领导干部的人生追求和执政行为，而且也影响着一个地方的经济社会发展。如果领导干部重视自己的“政绩”、在产业承接时会片面追求GDP，缺乏统筹考虑和战略眼光，为了局部利益损害整体利益，为了眼前利益牺牲长远利益，把本地区经济发展压力推后，矛盾积压，为了自己在任时的政绩，根本原因是没有树立科学发展观。坚持科学发展观，有利于树立正确政绩观。以人为本是科学发展观的核心，把群众利益作为追求政绩的第一考虑，把群众呼声作为创造政绩的第一动力，把群众满意作为评判政绩的第一标准。全面协调可持续是科学发展观的基本要求，把单纯追求经济增长的片面政绩观，转变为实现经济社会全面发展的政绩观；把单纯追求局部利益的狭隘政绩观，转变为全局协调发展的政绩观；把单纯追求眼前发展的政绩观，转变为可持续发展的政绩观。示范区大部分风险来自于局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，经济效益和生态效益，个人利益和国家利益之间冲突，如果产业转移地和承接地领导干部能够树立科学发展观，树立正确政绩观，风险是能够化解的。
胡锦涛一年中在两次国际公开场合提出了经济发展要坚持走“包容性增长”道路，也为承接产业转移与承接指明了方向。“包容性增长”含义比较广泛，其中一个重要方面是经济增长必须走经济和社会协调发展、可持续发展，而不是单纯追求经济增长，国家(地区)之间只有携手共进、包容发展，才能互惠互利，实现共赢。这为产业转移与承接地各级政府如何树立科学发展观和正确政绩观指明了方向，特别是产业转移地区政府有义务树立包容心态，主动与产业承接地政府进行产业对接，而不是把自己不需要或者淘汰产业(企业)转移到欠发达地区，甚至在转移出去时对这些企业进行包装，让其拥有高新技术企业和环保企业等光环，使其能享受优惠条件进入示范区。对于承接产业转移示范区来说，要坚持相互包容心态，彼此合作，错位发展，避免不正当竞争，坚持示范区整体一盘棋心态。对于示范区政府领导来说，在目前政绩考核体系下，要有包容心态看待自己目前得失与本地区未来发展之间关系，坚持走包容性增长道路。
(二)改变官员政绩考核方式，构建区域一体化考核机制
“包容性增长”将是我国经济发展重要指导思想，要实现 “包容性增长”，必须调整官员政绩的考核方式，也就是在经济发展中去GDP化。政府政绩好坏，官员能否升迁，全系于GDP，GDP增长快，不好也好；GDP增长慢，好也不好。这样去考核政府政绩，官员当然只会关注本地区GDP相对增速，而消极应对民生问题，不可能考虑地区发展快慢，甚至会减缓其他地区，特别是相邻地区的GDP增速。建立一套科学统筹发展考核指标代替GDP是关键。经过改革开放30年来发展，我国经济社会发展进入第二次转型(迟福林等学者提出)时期，可以从区域一体化、民生和可持续发展等方面构建新的考核指标代替GDP。
在产业转移与承接中要建立区域一体化考核体系，促进产业转移在市场规律下，使资源得到最优配置。产业转移与承接不仅仅是企业自身的事，也涉及到两地政府之间利益。产业转移过程中，通常认为对承接地来说，有利于经济发展，但对产业输出地来说，看法就比较复杂。特别是在现行财税制度以及地方政府考核评价体系之下，尽管东部沿海地区迫切需要将传统的高耗能、低效益的企业转移出去，从而获得产业转型升级的空间，但一些地方出于短期利益的考虑，对企业外迁往往并不鼓励，主要担心有：一是大量建设资金外流、税源流失、财政收入减少；二是产业转移可能会出现短期产业"空心化"问题；三是短期内会影响当地的就业。另外，示范区内部城市之间，在主导产业、支柱产业和新兴产业选择时，没有考虑示范区整体效益，可能导致产业同构化现象。这些主要是各个地区仅从本地利益出发，缺乏区域统筹精神所致。如何在产业示范性承接中树立科学发展，光靠理论教育是不够的，关键要建立一套有效考核机制。示范区建设不仅仅关系到安徽省利益，也关系到国家战略利益，需要长三角等发达地区积极主动参与。对发达地区经济考核不仅仅局限于本地区经济指标，也要关注其对外辐射经济指标，并把其纳入政府和领导干部考核内容；对示范区内部城市来说，不仅仅关注其自身发展质量与速度，也要把其对周围地区扩散效应纳入考核指标。因此，建议国家和省设立区域一体化协调委员会，办公室设在国家和省发改委，国家统计局和安徽省统计局应增加区域外溢和一体化统计指标，以此作为考核依据。具体在对皖江示范区来说，把上海、江苏和浙江对安徽省产业转移和经济辐射程度作为一项主要考核依据；在安徽省内增加皖江示范区相连城市经济发展快慢作为主要领导干部考核内容，在经济利益分配时也优先考虑相连城市。
(三)提高政府管理能力水平，把握政府调控力度
在产业承接过程中面临许多矛盾，如经济发展的质与量，眼前与未来，速度与内涵，经济效益与生态效益，区域内与区域间利益等等；在产业政策实施中，也存在主导产业选择，新兴产业培育重点选择，产业布局决策等；在产业发展战略选择时是否立足于比较优势，是采取依附战略还是赶超战略；在产业自主能力创新上如何动态选择原始创新、集成创新和在引进消化基础上的再创新三种模式。这些都是在产业示范性承接中面临的主要问题，但这些也是难点，目前没有规律可利用，在中西部地区没有成功经验可参考，需要在示范区建设过程中探索。国内外经济环境瞬息变化，区域经济格局适时调整，导致产业承接的示范性的问题，很难借用其他地方成功经验与模式，只能需要政府把握国内外经济环境变化，考虑到本地区实际情况，适时决策，适时调整控，适时调控。这些体现了政府管理的复杂性和综合性，在处理矛盾过程中还需要管理艺术性。示范区建设是一项系统工程，有充满风险，只有提高政府管理水平，才能减少风险，化解风险。
皖江城市带承接产业转移示范区建设肩负着重大的国家战略任务，是安徽省实现跨越式发展的助推器和引擎机。探析示范区建设过程中的风险，目的是为了理性地认识示范区建设的历史机遇和风险存在的根源，早日化解风险，让示范区成为合作发展的先行区、科学发展的试验区、中部地区崛起的重要增长极和全国重要的先进制造业和现代服务业基地，达到预期战略效果。
参考文献：
[1] 国家发展改革委员会.皖江城市带承接产业转移示范区规划[Z].20100120.
[2] 邓亦林，钟建华，汪淼.产业承接模式及欠发达地区产业承接的对策思考[J].商场现代化，2005，(26)：313314.
[3] 王瑛.论产业分工对产业安全的影响及对策[J].北京理工大学学报：社科版，2006，(4)：4448.
[4] 吴华清，黄志斌.价值链、产业转移与国家产业安全[J].国际商务，2009(5)：8389.
[5] 谢丽霜.西部地区规避产业梯度转移风险的对策研究[J].经济纵横，2009，(5):4547.
[6] 唐贤秋.广西承接东部产业转移中的伦理冲突及其协调[J].广西民族大学学报：哲学社会科学版，2010(1)：113116.
[7] 张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2010.