2020年，奉贤区被列入全国农村宅基地制度改革试点区，是上海迄今两个试点区之一。此次“试点”，奉贤将闲置宅基地盘活作为改革破题的重点和难点。
它的难度，放置于全国，在农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的实践背景下，需要一个因地制宜推动城乡融合发展的有效答案；放置于上海，需要一个能够理解和找准国际化大都市乡村定位与价值的有效路径。而归根结底还是要检验，其能否成为宅基地相关联主体的利益保障和发展载体。
奉贤被列入全国改革试点，有其发展背景。此前两年，奉贤区委、区政府踏准了党中央和国家推进实施乡村振兴战略的节奏，提出探索宅基地、集体建设用地和农用地“三块地”改革，将闲置宅基地盘活作为三项重点之一；而随之提出的“三园一总部”模式（即利用闲置土地盘活，用于打造“一庄园一总部”“一公园一总部”“一庭院（园）一总部”）为后续闲置宅基地用于发展“总部经济”的思路打下基础。
2023年，奉贤以闲置宅基地为主发展“总部经济”税收十分可观，全年累计税收达21.8亿元。如今的“奉贤实践”，除发展总部经济外，从乡村民宿、乡村养老到人才公寓等多功能利用，为上海乡村闲置宅基地盘活提供了实现可操作的多元路径和政策参考；也让实践者感受到，建立在城市和市民需求之上的价值发掘，才是释放乡村活力，促使村民和集体共享红利的改革之道。
01 从“边缘”走向“核心”
与奉贤南桥城镇中心相邻的六墩村，是该镇、也是该区探索乡村总部经济的第一块“试验田”。就在近两年，六墩村位于南庄路沿线的41户村民宅基地房屋被重新翻建，通过村集体流转用于发展总部经济，成为吸引外来企业入驻的“抢手地”。
一座座“庭院”独栋而建，结合入驻企业的需求规划设计，每幢小楼面积并不大，在240㎡左右，宅基地改造重建后的造型外观相对统一，既契合了乡村特色，又样式各异，大约容纳10—20个人的办公场景，饱享田园景色。
沿南庄路自西向东，与六墩村相邻的江海村、沈陆村，也近水楼台先得月享受到城镇化溢出效应，成为企业投资兴业的热土。“南桥镇党委、政府在力推总部经济发展过程中，探索了不少首创性做法。比如，推出‘亿元’乡村振兴专项发展基金，把财政资金聚集在实力和潜力比较大的乡村，而示范村建设的奖补资金也继续留在村里，就呈现出了资金归集的规模效应。”南桥镇农业办公室相关负责人朱诗逸介绍。
南桥镇逐步实现了从乡村建设、总部招商到统筹运营“三步走”的一体化发展，而贯穿其中的主线，是运营服务的“品牌化”。2018年，南桥镇就着手成立了上海良渚江海乡村实业发展有限公司，作为镇级资产管理公司，负责统筹全镇11个行政村的建设、招商、运营一体化推进。比照产业园区概念打造的“良渚江海生态商务区”品牌，激发出了乡村产业招商的活力。而随着上海市级美丽乡村示范村和乡村振兴示范村创建，乡村硬件设施和生态环境提档升级，为总部经济招商加了分，也促发了镇域内连片发展的聚集效应。
“筑巢引凤”的意识越来越强。像江海村，在镇级统一招商之下，吸引了科技、健康、文化、服务贸易类的161家公司入驻，通过“江海蜂巢”的村级运营“子品牌”，2023年为该村带来税收7270万元，村集体经济连续两年保持15%增幅。
奉贤区以南桥镇为率先，开展乡村“总部经济”的实践，让人先一步看到享受到城镇化溢出效应的乡村正从边缘走向核心的趋向。“放在都市城乡融合发展的新格局下，奉贤新城，作为上海2035和‘十四五’规划重点推进的‘五个新城’之一，让紧邻新城的南桥镇村，优先作为‘新城绿环’建设的生态资源，释放出了连接城乡的区位比较优势。”奉贤区农村经营管理站站长张立洁的话，解释了南桥镇“总部经济”正在将乡村的生态优势转变为发展优势。过去脏乱差的普遍顽疾，空心化的人口群体结构，在迭代更新中得以调整，乡村的内在生态肌理也由此改变。
数据显示，目前，奉贤建成的乡村总部点位131个，在建乡村总部16个，注册落户企业总部2.5万家，2023年实现税收21.8亿元。放眼奉贤全区，发展乡村“总部经济”成为各镇坚持探索闲置宅基地盘活的关键路径，作为“奉贤特色”多面开花。将企业发展、新城战略与乡村振兴耦合，奉贤对闲置宅基地价值发掘和发展定位的理解也由此体现。
02 功能空间带来城乡价值共享
从多元复合功能的角度理解闲置宅基地盘活，更容易直观感受到乡村多元价值。奉贤区委、区政府将发展乡村“总部经济”作为契合上海国际化大都市“总部经济”招商环境的优势定位，让乡村之于城市的生态竞争力显现，由此凸显了乡村的经济功能。
奉贤区在以乡村“总部经济”为发展主线的基础上，有更多闲置宅基地的功能性利用案例，随着乡村振兴示范村建设在各村丰富起来。满足文旅体验，获评上海市四星级、五星级的乡村民宿数量正在增多；聚焦人才导入需求和新城发展的乡村公寓正在建设；“青春里”养老社区、睦邻四堂间和生活驿站等为城市和乡村老人提供生活便利。这些点位正努力拉平城乡公共服务差距，可盘活利用的空间不断创新。
在闲置宅基地多元功能发掘的背后，是奉贤区、镇、村三级在乡村振兴战略推进中，对市民和村民多元需求的“捕捉”。被盘活了的宅基地，成为城乡价值共享的载体。
比如，坐落于庄行镇农艺郊野公园，名为“渔沥林盘”的生态商务群落，是在渔沥村34户村民退出宅基地之后，在涵养林中重新打造的组团片区。林木掩映，树影斑驳，亲近都市的林地资源于2022年完成“潮流音乐小镇”的项目招商，吸引了薛之谦、张靓颖、张信哲等多位知名艺人入驻。2023年春夏之交，在近郊都市的涵养林中开办演唱会，很快抬升了乡村的热度。入驻以来，该项目就实现税收2.15亿元，预计2024年突破2.5亿元。
“遵循乡村生态的自然呈现，关系到‘总部经济’落点规划，打破镇域和村组边界的连片发展成为一种特色。”奉贤区农村经营管理站相关负责人卢时光介绍，要让闲置宅基地与乡村环境和谐共生，并不简单，往往需要科学编制郊野单元（村庄）规划，结合村民意愿同步进行妥善调整或置换。像糖梨花泽、桃花廊庑、梨园贤墅等特色商务群落的打造，在生态共享中撬动了更多中高端企业的选择意愿。
让乡村稀缺性转化为经济价值，共享生态，是闲置宅基地盘活的基础逻辑。而公共服务功能升级所带来的乡村治理改善，正在促成另一种价值共享。
在华严村，由220个拎包入住居住套间组成的“星公寓”，日常出租率达95%，满足的是周边产业园区导入人才的居住需求。在五四村，与临港新城发展相配套的首批乡村人才公寓于今年1月开放登记，220套由宅基地改造而成的住房及功能配套，将价位及空间作出等级细分，让就业创业者在乡村长久留居的意愿成为现实。乡村“人才公寓”规模化形成，让过去需要长期整治的乡村混居问题，有序转化成了市场和社会价值。
闲置宅基地盘活的关键，还是要释放其经济价值，让村民和集体共享发展红利。红利如何共享，这是一项系统复杂、因地制宜的探索，需要地方政府扮演好引领者和政策制定者角色，明确自身定位，通过合理机制激发内在活力。
一项财税激励政策值得关注。2019年起，奉贤区政府对全区范围内乡村总部企业进行财政扶持优惠结算，企业产生税收的区级所得部分，在扣除8％教育资金统筹和生态补偿资金后，统一纳入乡村振兴专项资金管理，通过财力结算转至各村集体经济组织，用于乡村总部经济发展、乡村建设等。
此后，各镇也跟进出台了类似细则。南桥镇作为乡村总部经济试点，将乡村总部企业税收在镇级结算划拨至村。2022年，奉贤区这笔转移资金达2.54亿元，支持着乡村建设和入驻企业的可持续发展。
“这笔资金给村级集体经济壮大带来很大底气，村集体经济逐年增幅，村民分红也逐年提高。”江海村党支部书记顾春锋表示，2022年，江海村集体经济收入2819万元，仅“江海蜂巢”项目就为村里带来100万余元租金收入。
03 “盘活”背后的努力
“政府要发挥好鼓励、引导和支持的作用，至少表现在三个方面。一是要让离土和离房农民有保障，实现宅基地有序规范流转；二是要搭建好服务管理的平台和体系，为村民、集体和市场提供规范化流通途径；三是要兼顾好各相关主体权益和积极性，实现经济效益、社会效益双赢。”上海市农村经营管理站相关负责人认为，目前在市级层面，还有不少相关配套政策正在探索，尚存空白之处，而这也是区级积极推进闲置宅基地改革试点的意义所在。
宅基地流转、管理、分配，直接关系到宅基地“三权”规范化行使。奉贤诸多镇村实践探索，正陆续撬动与村民相关的租金、股金和薪金的结构性转变。
以南桥镇为试点颁发的上海第一张宅基地“股权证”在这样的背景下显出特殊意义。南桥镇创新探索，将“退出本村宅基地，选择上楼居住”的农民以货币化折算，参与入股镇级集体资产经营。试水以每股30万元派发股权，每年按照保底5%收益进行分配，也可自主抛售。
此后，这一做法在柘林、庄行等镇复制推广。目前，奉贤有516户“上楼”村民选择了认购股权，总金额2.54亿元。
像这样的“股权置换”，是事关农民相对集中居住的保障性政策之一。奉贤还创新建立了“政策超市”，统一以历年来集体建设用地基准地点为基础，以全区置换房基准楼面地价为标准出台置换地区指导价，各街镇结合指导标准和自身情况，再出台价格评估、补偿机制等细则。不论是流转利用、置换上楼、平移归并，还是货币、股权置换，作为规范化保障的可选择项，为满足村民改善居住需求提供了多元空间。
“政策超市”的自由度，更大程度带动起了闲置宅基地腾挪和置换的流通性。奉贤探索建立了宅基地规范签约和流转制度，将“三权”职责以合同管理的方式明确，鼓励村民将闲置宅基地出租给村集体经济组织；这个过程也让村民理解，村集体作为土地所有者参与和见证规范流转行为，并作为经营者参与统一改建及运营，同时保障村民获取租金收益。
用于支持闲置宅基地盘活的财税、金融等具有“奉贤特色”的激励政策相继出台。自2021年8月，奉贤区政府以发展改革委员会牵头，连续推出“奉十条”，像金融贷款贴息，税收财力下沉，优质项目落户奖励，厂房及人才用房购置奖励，激励招商扶持，共享总部办公，人才落户，专项专案“一事一议”“一网通办”便利化服务等一系列政策，专项支持乡村振兴，旨在打破部门之间的资源流通壁垒，也持续释放出支持乡村总部经济发展的诚意。