摘要
我国区域协调发展的演进历程可以分为四个阶段：改革开放前，公平导向的区域低水平均衡发展阶段 （1949—1977年）；改革开放后，增长极导向的区域非均衡发展阶段（1978—1999年）；21世纪以来，全局统筹导向的区域协调发展阶段（2000—2011年）；党的十八大以来，多元导向的区域高质量协调发展阶段（2012年至今）。进入新时代，区域协调发展呈现新的内涵、新的发展态势，也出现一些新的问题。宜从顶层设计层面，统筹协调推进区域发展总体战略；从政策实施层面，构建系统完备的区域政策体系；从制度保障层面，健全区域协调发展新机制；从驱动力层面，以全国统一大市场建设助力区域协调发展。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛 盾。围绕主要矛盾，党的十九大、二十大报告分别提出要“实施”“深入实施”区域协调发展战略,凸显了“协调”在区域发展中的重要位置。中国式现代 化建设全面进入新阶段为区域协调发展注入了新的内涵，同时也产生了新的问题。本文结合中国区域协调发展的历史演进、新时代区域协调发展的新内涵与新态势、新问题及推进区域协调发展的路径展开以下梳理与探讨。
一、新中国区域协调发展的历史演进
回顾新中国成立以来70多年的经济发展历史， 可以从以下四个阶段划分来大致描绘我国区域协调发展的演进历程。
第一，改革开放前，公平导向的区域低水平均衡发展阶段（1949—1977年）。以国内循环为主，实施“三线”建设战略布局，推动全国工业均衡分布，地区发展差距逐渐缩小，区域经济发展重心由沿海转向内陆，国民经济转入新发展轨道。但计划经济体制劣化资源配置的状况未得到根本改变，产业结构仍然严重失衡。
第二，改革开放后，增长极导向的区域非均衡发展阶段（1978—1999 年）。以扩大对外贸易和吸引外资为主，实施梯度推移战略，国家政策和资源优先向东部沿海地区倾斜，将东部地区打造为辐射引领全国经济发展的增长极，根据三大地带经济基础、技术差异等布局生产力以及渐次推进布局调整，产业结构不断优化升级，同时也为东部与中西部地区协调发展打好基础。
第三，21世纪以来，全局统筹导向的区域协调发展阶段（2000—2011年）。以市场和资源“两头在外”为主，实施相对落后地区崛起战略，以统筹调动政府与市场合力等方式，先后提出“西部大开发（2000年）”“振兴东北地区等老工业基地（2003年）” “促进中部地区崛起（2004年）”等战略，通过优化经济格局促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移，逐渐缩小区域发展差距，同时强调以工业反哺农业、城市支持农村的机制设计促进产业间良性互动，进而缩小城乡间差距，形成合理协调的区域发展格局，并在区域协调发展中融合推进资源环境保护。
第四，党的十八大以来，多元导向的区域高质量协调发展阶段（2012年至今）。在双循环新发展格局下，整体推进区域协调发展战略。期间，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等上升为国家区域重大战略。西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域协调发展政策体系持续完善。与新时代区域高质量协调发展阶段相对应，2012年党的十八大报告提出“继续实施区域发展总体战略”“促进区域协调发展”；2017年党的十九大报告首次提出“实施区域协调发展战略”。把区域协调发展战略作为新时代国家总体发展战略的重要组成部分及解决发展不平衡不充分问题的重要方略；2022年党的二十大报告再一 次提出“深入实施区域协调发展战略”,对新时代中国式现代化征程中的区域协调发展作出了更长远、更系统的战略部署。
二、境我国区域协调发展的新内涵与新态势、新问题
进入新时代，尤其是党的二十大报告赋予区域协调发展新的内涵，近年来呈现出新的发展态势，也出现一些新的问题。
（一）我国区域协调发展的新内涵
“区域协调发展是立足地区比较优势，以有序的分工协作实现区域间相对均衡、动态协调和充分发展的过程，其核心本质是缩小区域差距，追求各 地区之间的协调与动态平衡”。新时期区域协调发展新的内涵主要体现在以下三个方面。首先，我国经济社会发展正处于结构性变革中，城镇化进入后半程、人口红利向人才红利转变、以数字经济为代表的新经济引领经济发展新形态，这些经济社会发展新变革对区域协调发展提出 新要求，将深刻影响区域协调发展。其次，在中国式现代化征程中，缩小区域发展差距，畅通生产要素在区域间的流动，优化区域分工与合作，着力实现区域高质量发展，以保障并支撑中国式现代化建设，成为区域协调发展的新使 命。最后，区域高质量协调发展的目标取向。区域协调发展是服务于国家总体发展战略、为实现国家战略目标而采取的有效措施，其总体目标是持续缩小区域发展差距、逐步实现区域发展水平趋近、尽力达成区域经济规模协调；最终目标是努力实现基本公共服务适度均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民群众福祉趋于均等化，有效衔接我国实现社会主义现代 化的中长期目标。
（二）区域协调发展的新态势及新问题
一方面，在国家战略和政策的大力支持下，近年来中国区域协调发展取得了显著成效，区域协调发展水平和质量明显提升，具体体现在区域发展活力不断增强、区域经济增长趋于收敛、区域相对差距逐步缩小、资源空间配置更加均衡、区域一体化快速推进，珠三角、长三角与京津冀城市群地区保持龙头地位，与成渝城市群组成的菱形地区成为中国的经济核心区域，这是中国区域格局的一大突出特征。
另一方面，近年来，中国区域发展不平衡不充分的问题依旧存在，区域经济发展分化态势明显， 区域发展仍存在诸多不协调的因素，出现了一些新特征和新问题：一是中国区域间发展差距仍然较大，且往往与城乡差距交错叠加在一起。在传统的东强西弱、城市群东密西疏、东北滞后的不平衡格局基础上，新时期的区域发展差异表现在相对于南部，东北、西北、华北地区（“三北”地区），特别是东北地区经济增长相对缓慢，经济重心向西南偏移， 北部地区与东、中、西部地区的差距不断扩大，我国区域经济增长呈现出“东快西慢”的东西差距叠加 “南快北慢”的南北差距的新态势，“南强北弱”的不平衡态势进一步凸显。二是近年来区域内部存在明显分化现象。在四大区域层面， 东部地区省际差异仍处于高位，中部地区省际差异则有所扩大，西南和西北地区经济增长分化现象严重；在省域层面，无论是东部较发达地区还是西部欠发达地区，都同样存在省内区域发展不平衡现象；在地级市层面，市域一体化进程受阻于中心城 市对县域的虹吸效应。三是发展动力极化现象凸显，地区环境承载和经济活动错配严重。欠发达地区内生动力不足，缺乏带动作用 较强的中心城市，老工业基地的中心城市自身老化问题突出，增长极扩散乏力。农村地区差距尤为明显。四是分税制、政治锦标赛及改革不完善等导致地区间产业同构和过度竞争，区域之间的合作进展缓慢。以上区域发展过程中的结构性失衡反制着 我国经济社会发展的平衡性、协调性与可持续性。在经济发展层面，国民经济的整体效率和稳定性因地区间产业同构和过度竞争而降低；在社会发展层面，社会不稳定性因区域差距与收入差距的偏差叠加而增加，进而阻碍落后地区培育自身发展的能力，最终使共同富裕和中国式现代化的总体进程受到拖累。
三、现代化进程中推进区域协调发展的路径
（一）从顶层设计层面统筹协调推进区域发展总体战略
中国地域辽阔，地区间发展条件存在差异，迈入新征程，中央政府加强对区域发展宏观指导，制定以高质量发展目标为统领的“四大战略”，统筹融合形成区域发展总体战略。明确不同区域各自的发展方向和重点，因地制宜优化重大生产力布局，协调区域发展关系，分工协作，优势互补，提高资源要素配置效率，充分激发城市化动力机制效能，从而实现经济社会整体的帕累托改进。具体来说，区域协调发展战略助力推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、 东部率先发展以及支持特殊类型地区加快发展，是覆盖全部国土、旨在发挥各区域的比较优势和竞争优势、着力缩小区域间差距的发展战略。区域重大战略针对特定地区，围绕不同发展目标或解决某个重大问题。如京津冀协同发展战略就是以疏解北京非首都核心功能、解决北京大城市病为基本出发点，进而促进三地协同发展的区域重大战略，是明显的问题导向的发展战略。主体功能区战略在国家层面划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，明确不同区域各自主体功能定位，制定适宜的发展规划，发挥各地比较优势，保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能，是国土空间规划的基础。新型城镇化战略是 以人为核心的城镇化，强调加快农业转移人口市民化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协同发展格局，提高城市规划、基础设施建设水平，打造宜居、韧性、智慧城市等。
（二）从政策实施层面构建系统完备的区域政策体系
现实中，区域战略与区域政策存在混用、重叠和冲突问题，区域政策体系松散，缺乏行之有效的针对性，未来要更注重政策体系的细化和制度化， 构建完备系统的区域政策体系。首先，遵循全局性和整体性的原则，站在中国全域角度，通盘统筹协调各地区发展利益，制定有利于区域协调发展的总体规划和相应政策措施，使区域间协调性得以提升且产生一定的联动性。一方面，地方政府应敢于打破“行政区行政”的樊笼，本着区域公共治理理念，着力创立合理、有效协作的府际合作管理机制，平衡各方成本与收益，共商拟订并实施区域公共政策，推进区域一体化发展。另一方 面，促进区域政策融入国家宏观调控政策体系，强调区域政策与其他政策的协同联动，构建“宏观政策稳定、微观政策灵活、社会政策托底、区域政策精 准的区域政策调控体系”。其次，不断细化区域政策的基本空间单元，根据不同地区实际情况，制定有针对性的差异化政策。一方面， 推动区域政策单元由地理单元向类型单元拓展，综合考量不同地区的经济社会发展水平、区位条件、禀赋等要素，比如针对粮食主产区、生态功能区、少数民族地区、边疆国防安全区等特殊类型地区，实行相应的点穴式支持政策，构建和完善“战略区+类型区”相结合的区域政策体系，实现区域政策的有 效匹配和精准实施。另一方面，根据不同类型区域 定位及其相应的差异性政策功能，明确各类型政策工具的分类标准、目标导向、实施主体、政策对象、 启闭条件、进出要求、实施程序、具体规则等，构建 精细化、综合性、多样化的政策工具体系，以实现对 目标区域的全覆盖。最后，区域 政策的制定与实施要着眼于在提高发展水平的基础上实现高质量的协调，兼顾公平与效率的关系。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。服务于国家总体发展战略的区域协调发展政策同样要围绕解决上述 主要矛盾而进行。在区域协调发展总体框架之下，区域政策要将发展效率、发展质量与发展公平有机结合，妥善协调好做大蛋糕和缩小差距的关系，极尽所能制定既有利于提高发展水平又有助于缩小差距的政策举措，真正实现高质量区域协调发展。
（三）从制度保障层面健全区域协调发展新机制
首先，建立和完善跨区域的公共产品供给机制、区际合作收益分享和利益补偿机制。着力打破产业发展的行政区域壁垒，通过市场机制跨地区有效配置资源，实现资源互补、经济协调发展。由上级政府牵头，有关行政区域的政府部门共同参与，会商制定并完善促进产业跨区域合作的区际利益分享和补偿机制，比如分享经济指标、按适度比例进行税收分成和财政转移支付补偿、税率调整、奖励办法等，引导区域内及区域间的产业梯度转移与升级，通过共建产业园区、建立一小时经济（生活）圈、飞地经济等，突破原有行政管辖关系、跨空间的行政管理和经济开发模式推动重点产业的跨区域合作。其次，完善经济合作司法保障机制。建立区域协调发展基本法，使之成为中国区域协调发展的稳定根基；建立专项法，为特定区域发展提供法律保障；制定规划法，加强对区域发展规划的约束。以此降低合作交易成本，弥合体制机制的固有缝隙，发挥法律制度因素对区域协调发展战略的保障性和约束性，提高区域协调机制的效能。再次，构建持续性、多尺度、综合性的区域 发展风险预警机制及相应的区域扶持与援助机制。基于区域经济、财政、人口、产业等指标，加快构建易于量化的区域发展风险预警机制，持续监测比较劣势地区的发展状况，对触发预警线的地区要及时选用合理的区域扶持与援助政策，助其摆脱发 展困境并实现可持续发展。最后， 构建激励跨区域协调发展的地方政府绩效考核机 制。在考核各级政府的绩效时，不仅要考核本地各 项经济社会指标，同时要把环境协同治理效能指标纳入考核指标体系，尤其对省会城市、区域中心城 市政府，还应添加其对周边区域的辐射带动能力考 核；对被辐射的次级城市、欠发达地区政府则增加吸纳辐射效能并提升自身发展能力等方面的考核指标，将政府对经济管理的着力点从行政区向跨行政区的城市群、都市圈、经济带、流域等转变，从而加快实现区域协调发展战略目标。
（四）从驱动力层面以全国统一大市场建设助力区域协调发展
全国统一大市场是由不同层级的区域分市场组合而成。一方面，源于地区间行政壁垒的市场分割导致区域发展的不协调，进而阻碍了全国统一大市场建设；另一方面，通过消除市场分割，从纵向和横向打通各区域市场，构建统一开放、竞争有序的全国统一大市场，则是实现区域协调发展的必然途径。全国统一大市场建设要从要素、政府、企业和产业四个维度改善区域经济发展状况，通过有效市场和有为政府的双重激励助力区域协调发展。
首先，推进区际要素（劳动力、资本、土地、技术、数据等）市场一体化建设，促进各类资源要素的高效汇聚和合理流动，为区域协调发展提供要素支撑。在劳动力要素市场方面，要积极创造有利条件，取消限制劳动力转移的行业限制和区域隔离， 使劳动力能够跨行业、跨区域、在城乡间自由流动。其关键在于户籍制度改革的持续深化，社会保障制度的城乡一体化，公共就业服务体系的全国统一化，以及劳动用工制度的改革优化，由此既能促进劳动力自由流动，缓解国家安排劳动力就业的压力；又能在一定程度上解决缺乏劳动力的非国有企业的用工短缺问题。在资本要素市场方面，关键在于培育架构起高效、安全的多层次资本市场框架， 统筹区域股权市场发展，有机衔接区域股权市场与全国性证券市场。在土地要素市场方面，关键在于建立健全城乡统一的建设用地市场，探索推进集体 所有与国家所有土地的同地同价同权，尝试建立建设用地指标在全国范围内的跨区域、跨城市、跨行业、跨部门交易机制。在技术要素市场方面，从国家层面加紧制定技术转移制度规范，着力于从区域统筹入手推进技术要素的高效转移，避免技术资源 的区域分散和行业分割。在数据要素市场方面，关键在于完善全国统一的数据资源开发、使用、交易等相关管理制度，加快建立数据交易市场，实现数据要素在区域间、行业间和部门间的安全有序高效流动，通过流动盘活数据资源，在实现其价值增值的同时提高数字经济发展水平，进而提升区域协调发展新动能。
其次，央地政府携手健全完善全国统一市场规则，为区域协调发展提供制度支撑。市场规则的完 善程度毫无疑问影响了全国统一大市场发展的深度与广度。健全完善的市场规则成为全国统一大市场培育进程中不可移易的重要制度要素。在准入退出机制方面，对原有的政策措施要展开全面的清理和修正，以废除妨碍公平竞争和统一市场的各种不合理的政策规章为突破口，对市场准入的隐性壁垒加以暴露并消除，对新出台政策则要进行标准的科学性及程序的规范性审查。在区域空间层面消除政策约束、要素资源流动的市场壁垒和区域分割。在市场监管规则方面，制定和完善全国通用的市场监管基础性法律法规，建立跨行业、跨部门、跨区域的协同监管体系，实行准入、 生产、流通、消费联动的全链条执法。确保参与协同监管的地区和部门明晰各自职责、通畅共享信息、工作有序衔接、同心共力协作。着重塑造信用体系、规范资本市场发展、反垄断反不正当竞争、依法保护知识产权等，有效降低制度性交易成本，激发市场微观主体活力。
再次，发挥产业规模集聚效应，明确各区域在全国统一大市场中的产业发展定位。要尽力规避 “大而全”“小而全”的产业结构特征，防止区际市场封锁、重复建设、产能过剩等问题的发生。各地区一方面应立足于自身资源禀赋、 产业基础和发展阶段，依据地域比较优势确立自身产业发展的差异化定位，避免区际产业同构；另一方面要充分利用我国超大规模市场优势，在高水平市场化引领下，积极融入并参与区际合作，推进产业链供应链优化布局。充分利用区域之间产业结构、市场需求的互补性，因地制宜引进比较发达地 区外溢的高技能人才和先进技术资源，下大力气推进自身的创新发展，推动区域产业比较优势向产业竞争优势跃升。欠发达地区尤其需要注重营造稳定、可预期、透明、公平的营商环境，为有效承接来 自发达地区的产业转移提供宽松包容的条件，打造欠发达地区与发达地区互惠互利、互联互通之路， 最终形成优势互补、互动合作的区域协调发展格局。
最后，企业要借助统一大市场建设的完善市场机制实现可持续的跨区发展，加速区域间要素流动、产业转移、技术扩散和制度模仿，带动区际发展差距逐渐消减、趋向平衡，为区域协调发展提供微观主体活力支撑。企业要权 衡自身所处地区的人力资源、物资资源、投资资金、技术支持等条件，结合当地市场需求与偏好、环境规制等市场环境，自主选择通过迁移、并购等方式实现企业跨区发展，借以降低生产成本、提升生产效率、获取更高收益。在企业跨区发展的过程中，无论大中小企业都需要破除市场分割和地方保护的阻碍，与相关地方政府、企业协商，妥善解决诸如环境污染转移产生的环境损害补偿等问题，促进企业效率的提升，激发企业活力。企业跨区发展，一 方面使企业自身经营规模得以扩张，形成产业集 聚，通过增长极效应带动本地区快速发展；另一方面，可以通过溢出效应带动周边地区的快速发展，使比较发达地区与欠发达地区发展水平逐渐趋向平衡，最终实现区域协调发展。
2023年中央经济工作会议围绕推动高质量发展提出，“推动城乡融合、区域协调发展……促进各类要素双向流动……充分发挥各地区比较优势…… 优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设。大力发展海洋经济，建设海洋强国”。这些要求为下一阶段区域经济发展指明了高质量协调发展的方向。未来，围绕“高质量区域协调发展”主题，可从以下几个方面进行深化研究：一是进一步研究区域差异问题，着力挖掘欠发达地区、东北老工业基地及农村贫困地区的内生发展动力，化解区域协调发展的“穷”“堵”“老”并存问题，以推动城乡融合、区域协调发展；二是探讨人口的负增长、 人口流动趋势以及人口规模结构变化对城市化的 影响，以及对城市、区域、城市群经济社会发展的影响，研究构建可持续的人口与经济耦合协调系统， 有效引导人口与经济的良性互动和区域可持续协调发展；三是“四大战略”并非在独立的区域、城市、 空间单独实行，因此需要考察人才链、产业链、创新链、供应链、价值链等“多链”在区际、城际、圈际、群际的流动，探索国家区域重大战略的复合和叠加效 应，推动梯队演进、内外区域联动，为中国经济的持 续发展提供战略纵深；四是研究陆海两大子系统的产业、空间、资源等各类要素的统一优化与再配置， 探索陆海统筹、区际开放及对外开放相互促进的发 展新格局；五是规范化区域治理体系研究，探讨建 立系统的区域规划体系、区域政策评价体系以及区域关系法规体系，以解决区域利益矛盾与冲突。